Im November 2025 gab der Bundesrat den Vorentwurf zu einem Bundesgesetz über neutralitätsrechtliche Verpflichtungen im Zusammenhang mit der Ukraine in die Vernehmlassung. Das Vorhaben ist gescheitert. Zurück bleibt ein der Schweiz unwürdiges Chaos.
Die bisherigen Sanktionen gegen die Ukraine erliess der Bundesrat gemäss der Verordnung vom 4. März 2022 mit dem gleichen Titel wie das beabsichtigte Bundesgesetz. Diese Verordnung stützte er einerseits auf das Embargogesetz, andererseits auf Art. 184 Abs. 3 der Bundesverfassung (BV) als «Notrecht». Schon diese doppelte Grundlage war und ist merkwürdig, für den Bundesrat aber nötig.
Im Embargogesetz heisst es in Art. 1: «Der Bund kann Zwangsmassnahmen erlassen, um Sanktionen durchzusetzen, die (…) von den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz beschlossen worden sind und die der Einhaltung des Völkerrechts, namentlich der Respektierung der Menschenrechte, dienen.» Sanktionen sind Zwangsmassnahmen. Diese werden im gleichen Artikel definiert.
Gleiche Sanktionen gegen Angreifer und Opfer
Die EU hatte – nach dem Beginn der russischen Aggression gegen die Ukraine am 24. Februar 2022 – am folgenden 25. Februar 2022 Sanktionen gegen Russland erlassen. Damit war der Bundesrat befugt, dies auch zu tun, was er nach einigem Zögern und Interventionen des Auslandes am 28. Februar 2022 denn auch tat.
Doch nun plagte ihn das neutralitätspolitische Gewissen. Deshalb berief er sich auf Notrecht (!) und erliess die Verordnung, nach der u. a. «die Ausfuhr und die Durchfuhr von Rüstungsgütern aller Art (…) nach der Russischen Föderation oder der Ukraine oder zur Verwendung in der Russischen Föderation oder der Ukraine» verboten sind. Also das gleiche Sanktionsregime sowohl gegen den Aggressor- wie den Opferstaat.
Solche «notrechtlichen» Verordnungen sind auf vier Jahre zu befristen. Sie können einmal um längsten vier Jahre verlängert werden. Wesentliche Teile dieser Verordnung liefen am 28. Februar 2026 ab. Daher verlängerte sie der Bundesrat am 19. November 2025 mit einer separaten Verordnung bis zum 1. März 2030. Offenbar war er aber der Ansicht, dass dieser Krieg gegen die Ukraine auch länger dauern könne. Daher plante er, ein auf zehn Jahre befristetes Gesetz mit den gleichen Regelungen vorzuschlagen.
Wirre Begründung
Im erläuternden Bericht zu diesem Gesetzesvorentwurf steht richtigerweise, das Embargogesetz gebe «dem Bundesrat keine Kompetenz, autonome Sanktionen zu erlassen». Da die EU keine Massnahmen gegenüber der Ukraine vorsehe, beantragte der Bundesrat mit diesem Gesetz, die «gegenüber Russland beschlossenen Zwangsmassnahmen nach Art. 1 Abs. 1 des Embargogesetzes zur Wahrung der neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen des Landes teilweise oder vollständig auf die Ukraine auszuweiten».
Mit anderen Worten, der Bundesrat drehte die gesetzliche Grundlage des Embargogesetzes, hier Sanktionen gegen Russland, in ihr Gegenteil um. Zu den «neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen» ist zu betonen, dass der Bundesrat in der Botschaft zur Neutralitätsinitiative geschrieben hat: «Sie (die Schweiz) ist zur Neutralität völkerrechtlich nicht verpflichtet.» Auch totgeglaubte Rechtsgrundlagen leben offenbar länger. Hier scheinen sie in widersprüchlicher Weise wieder auferstanden. In seinen Erläuterungen hält der Bundesrat fest, es brauche eine gesetzliche Grundlage, um künftig ähnliche Massnahmen im Rahmen des Sanktionsregimes abdecken zu können.
Zweifacher Salto rückwärts
Die Stellungnahmen im Vernehmlassungsverfahren waren überwiegend ablehnend. Daher kam der Bundesrat am 22. April 2026 zum Schluss, dieses Gesetzesvorhaben nicht weiterzuführen. Verblüffend ist die Begründung dazu: «Die neutralitätsrechtlich relevanten Aus- und Durchfuhrverbote werden weiterhin im Rahmen der bestehenden Kriegsmaterial- und Güterkontrollgesetzgebung geregelt.»
Davon war in den Erläuterungen zu diesem Gesetzgebungsvorhaben nicht die Rede. Das Kriegsmaterialgesetz wurde bezüglich Sanktionen zuvor nicht angeführt, sondern das Embargogesetz. Und dieses erlaubt dem Bundesrat keine Sanktionen, die von denen der EU als wichtigstem Handelspartner abweichen. Das Kriegsmaterialgesetz erlaubt zwar in einer der Uno-Charta widersprechenden Art keine Aus- oder Wiederausfuhren von Kriegsmaterial an einen Staat, der in einen internationalen bewaffneten Konflikt involviert ist. Doch mit dieser Verweigerung gegenüber dem Opferstaat verletzt die Schweiz die Neutralität, indem sie so des Aggressors Angriffswirkungen unterstützt.
Zwar wird es nun dieses Gesetz nicht geben, doch die Verordnung, verfassungsrechtlich und gesetzlich unhaltbar, bleibt vorderhand als «Anti-Ukraine-Verordnung» in Kraft. Der Einhaltung des Völkerrechts, namentlich der Respektierung der Menschenrechte, wie im Embargogesetz festgeschrieben, dient diese Interpretation nicht. Im Gegenteil. Eine ethische und völkerrechtliche Schande.