Nach dem Ersten Weltkrieg wurde auf Betreiben der USA der Völkerbund ins Leben gerufen. Doch ausgerechnet die USA blieben ihm fern. Die grossen Krisen der 20er-Jahre und die Machübernahme der Nazis 1933 bereiteten dem Friedensprojekt ein Ende.
In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts wurde das Völkerrecht im zivilen Bereich stark ausgebaut. Das war notwendig, weil neue Errungenschaften wie der grenzüberschreitende Telegrafenverkehr, das internationale Eisenbahnwesen oder das internationale Postwesen zwischenstaatlicher Regelungen bedurften. Auch das Kriegsvölkerrecht wurde weiterentwickelt, denn es gab eine wachsende Besorgnis darüber, dass im modernen Krieg die Zahl der Todesopfer stark anstieg. Deshalb wurde das Kriegsrecht durch das «humanitäre Völkerrecht» ergänzt.
Konkret: Die Gründung des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz (IKRK) sollte durch die Verbesserung der Verwundetenpflege die Zahl der Todesopfer im Krieg verringern. Weit darüber hinaus gingen die Bestrebungen der wachsenden internationalen Friedensbewegung, die eine Ächtung des Krieges und friedliche Mittel der Konfliktbewältigung verlangten.
An den beiden Haager Friedenskonferenzen 1899 und 1907 war dies nicht durchsetzbar. Immerhin wurden Ansätze zur Eindämmung des Kriegs völkerrechtlich verankert. Die weitere Entwicklung der Instrumente zur Friedenssicherung wurde durch den Ausbruch des Ersten Weltkriegs 1914 jäh unterbrochen. Erst nach Kriegsende 1918 war die Zeit reif für die Konstituierung eines friedenerhaltenden Völkerbunds. Obwohl die Schweiz vom Krieg verschont geblieben war, machte sie – mit gewissen Einschränkungen – beim Aufbau des Völkerbunds mit.
In die «Urkatastrophe des 20. Jahrhunderts» geschlittert
Der Erste Weltkrieg begann auf dem Balkan. Das österreichische Kaiserreich hatte 1908 Bosnien und Herzegowina annektiert, was die Interessen Serbiens verletzte. Am 28. Juni 1914 erschoss ein serbischer Nationalist den österreichischen Thronfolger und seine Frau während eines Besuchs in Sarajevo. Die österreichisch-ungarische Monarchie erklärte daraufhin dem Königreich Serbien den Krieg. Russland, das die österreichisch-ungarische Dominanz auf dem Balkan schon bisher mit Misstrauen verfolgt hatte, versicherte Serbien seiner Unterstützung und mobilisierte eigene Truppen.
Das Deutsche Reich, verbündet mit Österreich-Ungarn, erklärte Russland und kurz darauf auch dem mit Russland verbündeten Frankreich den Krieg. Als die Deutschen im neutralen Belgien einmarschierten, griff Grossbritannien in den Krieg ein. So schlitterten die europäischen Mächte wegen einer Kette unglücklicher Umstände und aufgrund der damaligen Bündnissysteme in einen Krieg hinein, der alle bisherigen Grenzen der Kriegführung sprengte und nach einem Diktum von George F. Kennan die «Urkatastrophe des 20. Jahrhunderts» war.
Es standen sich zwei Machtblöcke gegenüber: die Mittelmächte Deutschland und Österreich-Ungarn einerseits, die sogenannte Entente mit Frankreich, Russland und Grossbritannien andererseits. Was als lokaler Konflikt begonnen hatte, wurde zu einem mehr als vier Jahre dauernden blutigen Ringen, das die europäischen Mächte samt ihren Kolonialreichen und schliesslich auch die USA einbezog. Schätzungsweise zehn Millionen Soldaten kamen dabei ums Leben. Das Deutsche Reich allein zählte etwa zwei Millionen gefallene Soldaten, Österreich-Ungarn 1,5 Millionen, Frankreich 1,3 Millionen, Russland 1,8 Millionen.
Dazu kamen hunderttausende durch Kriegshandlungen oder Hungersnöte ums Leben gekommene Zivilisten. Für alle kriegführenden Länder zusammen schätzte man die Zahl der Kriegsverletzten auf 21 Millionen. Die Schweiz hatte sich als neutral erklärt, und es war ihr gelungen, sich aus dem Kriegsgeschehen herauszuhalten.
Abkommen für friedlichen Austausch
Die USA waren im Frühjahr 1917 nicht mit der Absicht in den Krieg eingetreten, irgendwelche Eroberungen zu machen, sondern mit dem Ziel, künftig den freien Handel auf den Meeren und den friedlichen Austausch zwischen den Völkern zu sichern. Schon Anfang 1917 hatte Präsident Woodrow Wilson betont, es brauche künftig wirksame internationale Abkommen. Im Jahr 1918 stellte er sich in mehreren Reden hinter die schon vorher von europäischen Staatsmännern und vor allem von Friedensvereinigungen vorgebrachte Idee eines Völkerbundes.
Auf Französisch sprach man von einer Société des Nations, brauchte also exakt den Begriff, den der Neuenburger Emer de Vattel schon im 18. Jahrhundert verwendet hatte. Seine Utopie einer durch völkerrechtliche Übereinkommen und Schiedsgerichte garantierten friedlichen Welt sollte nun endlich verwirklicht werden. Das Zeitalter der Kriege schien an sein Ende gekommen zu sein.
Versailler Vertrag sah Völkerbund vor
Doch das war nur die eine Seite. Die andere war, dass die Siegermächte Deutschland die alleinige Schuld am Krieg zuwiesen und ihm deswegen im Friedensvertrag von Versailles vom 28. Juni 1919 sehr harte Friedensbedingungen diktierten. Erstens verlangten sie enorme Reparationszahlungen und zweitens wollten sie die deutsche Armee so schwächen, dass sie nie mehr fähig sein sollte, einen Angriffskrieg anzuzetteln.
Bei den meisten HistorikerInnen ist der Versailler Vertrag in Verruf geraten, weil er in seiner Härte nicht nachhaltig sein konnte. Er setzte Deutschland derart unter Druck, dass dort revanchistische Ideen populär wurden. Die Siegermächte konnten nicht verhindern, dass Hitler sofort nach seiner Machtergreifung 1933 gegen den Vertrag verstiess, Deutschland aufrüstete und 1933 einen neuen Krieg entfesselte.
Doch der Versailler Vertrag enthielt auch die vernünftige Bestimmung, dass ein Völkerbund gegründet werden solle, der die internationale Zusammenarbeit, Rüstungsbeschränkung und die Schaffung eines Systems der kollektiven Sicherheit zur Vermeidung künftiger Kriege garantieren sollte. Streitigkeiten sollten ohne Gewaltanwendung durch Schiedsgerichte oder den Völkerbundrat gelöst werden. Sobald ein Staat die Friedensregeln brechen sollte, würden die anderen Staaten ihn mit wirtschaftlichen oder sogar militärischen Sanktionen zur Ordnung rufen.
Die Gründung des Völkerbunds war eine friedenspolitische Grosstat. Allerdings war das Projekt von Anfang an durch zwei hauptsächliche Fehler belastet: Der US-Kongress verhinderte den Beitritt der USA, und Deutschland durfte vorerst nicht beitreten. Dass ausgerechnet die USA fernblieben, deren Präsident, Woodrow Wilson, die Gründung des Völkerbunds vorangetrieben hatte, war kaum zu verstehen. Und dass Deutschland vorerst ausgeschlossen war, liess den Völkerbund als Machtinstrument der Siegermächte erscheinen. Dessen idealistischer Anspruch wurde schon vor seiner formellen Gründung von verschiedenen Seiten her in Frage gestellt. Andererseits konnten die Befürworter glaubhaft darlegen, dass nun die alte Idee eines verbindlichen Völkerrechts, eines Schiedsgerichts und einer Institution, die darüber wachte, in die Realität umgesetzt würde. Die neutralen Staaten, insbesondere die Schweiz, wurden zum Mitmachen aufgefordert.
Internationale Verpflichtung versus nationale Souveränität
Im Sommer 1918 befassten sich die eidgenössischen Räte mit der Völkerbundfrage. Nationalrat Joseph Anton Scherrer-Füllemann, St. Galler Demokrat, Mitglied der sozialpolitischen Gruppe und Aktivist der internationalen Friedensbewegung, sprach sich für den Völkerbund aus und begründete dessen Notwendigkeit mit den Erfahrungen der jüngsten Geschichte: «Warum soll ein allgemeines Völkerbündnis gegründet werden? Die Antwort lautet sehr einfach: Es muss dies geschehen wegen der furchtbaren Erfahrungen, die man mit den Gruppenbündnissen der Vergangenheit und der Gegenwart gemacht hat. Dem einen Gruppenbündnis folgte das andere, dann fand ein massloses Wettrüsten statt, das eine krankhafte Steigerung des kriegerischen Geistes in den Armeen und in gewissen Volkskreisen zur Folge hatte, so dass der Ausbruch der Weltkatastrophe nur eine Frage der Zeit sein konnte.» Um eine solche Entwicklung künftig zu verhindern, gebe es nur eines, nämlich den Abschluss eines alle Völker umfassenden Bündnisses. «Ein solcher Völkerbund muss ein allgemeiner sein, d. h. es dürfen keine Völker ausgeschlossen werden, und es dürfen auch keine Völker sich freiwillig absondern, d. h. zu Sonderbündnissen schreiten…»
Als Vertreter des Bundesrates sprach der freisinnige Felix Calonder. Er hatte 1889 zu einem völkerrechtlichen Thema beim berühmten Carl Hilty in Bern promoviert, war 1899 Bündner Ständerat geworden und 1913 Bundesrat. 1918 war er turnusgemäss Bundespräsident und damit Vorsteher des Politischen Departements. Er bestätigte und ergänzte, was Scherrer-Füllemann gesagt hatte. Die Völkerbundidee bezeichnete er als hohes Menschheitsideal, das zuerst von Pazifisten und Völkerrechtlern vorgebracht worden sei. Es habe jetzt Eingang gefunden in die Kreise der Diplomatie und der Politik. Das Eis sei gebrochen, und die Schweiz solle sich positiv dazu stellen, auch wenn sie durch den Beitritt zum Völkerbund einen Teil ihrer Souveränität an eine übergeordnete Instanz abtreten müsse. «Kein Volk kann lebendiger Anteil an der Neugestaltung der Staatengemeinschaft nehmen als die kleine Schweiz. Ganz allgemein möchte ich sagen: Auf die Dauer kann unbegrenzte Eigenmacht und völlige internationale Ungebundenheit keinem Volk wirklich Vorteile bieten. Ein solches politisches System muss, wie alle ungebundene Macht, schliesslich auf Staaten und Menschen zerstörend wirken. Für einen kleinen Staat aber wie die Schweiz ist die rechtliche Ordnung ein Lebenselement, die Machtpolitik eine unverkennbare ständige Gefahr.»
Man müsse jetzt die Chance packen und nicht in die gleichen Fehler verfallen wie seinerzeit an den Haager Konferenzen, fuhr Calonder fort: «Blicken wir heute aus unserem ungeheuren Kriegselend zurück auf jene Konferenzen von 1899 und 1907, so können wir uns des Eindruckes nicht erwehren, dass sich hier eine erschütternde Tragödie abgespielt hat. Mit welchem übertriebenen Misstrauen und welcher Eifersucht auf ihre absolute Handlungsfreiheit suchten manche Staaten, die einen mehr, die andern weniger, jede ernste und wirksame Bindung im Interesse der Friedenssicherung zu vermeiden, weil eine solche angeblich mit der Souveränität nicht vereinbar sei.»
Parallelen zu heute
Es springt ins Auge, wie sehr der von Calonder angeprangerte einzelstaatliche Souveränitätsanspruch, wie sehr das Behaupten einer Handlungsfreiheit von Seiten der Staaten, die sich mächtig genug dünkten, ihre Interessen gegen alle anderen Staaten durchdrücken zu können, der heutigen Situation entspricht. Wir sehen die USA und Russland, beide von autokratischen Präsidenten regiert, die sich «souverän» über die Regeln des Völkerrechts hinwegsetzen, das Gewaltverbot der Uno-Charta missachten und Kriege anzetteln, wo es ihnen passt. Wir sehen auch kleinere Staaten, die immer wieder völkerrechtliche Vereinbarungen verletzen.
Die Schweiz sticht zwar in dieser Beziehung nicht besonders hervor, aber bei uns gibt es eine SVP, notabene die wählerstärkste Partei, welche die Einbindung der Schweiz in überstaatliche Konventionen mit dem Argument des Souveränitätsverlusts immer wieder bekämpft. Auch zieht die SVP die Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) in Strassburg, wenn sie sich gegen die Schweiz richten, immer wieder in Zweifel. Allenfalls künftig ausgesprochene Urteile des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) in Luxemburg, die sich auf Handelsstreitigkeiten zwischen der Schweiz und der EU beziehen würden, stellt sie als inakzeptabel hin, weil sie von «fremden Richtern» gefällt würden. Diese Art des politischen Denkens ist nicht von der SVP erfunden worden, sondern es wurzelt in der konservativen Staatsrechtstradition des Deutschen Reichs, das schon an den beiden Haager Friedenskonferenzen taugliche Lösungen verhinderte.
Sonderregelungen für die neutrale Schweiz
In der Schweiz von 1918 war dieses rückwärtsgewandte staatsrechtliche Denken zum Glück nicht dominant. Was Bundespräsident Calonder damals sagte, überzeugte eine Mehrheit der Parlamentarier. Allerdings beharrte unser Land dann doch noch auf einer Sonderregelung. Wegen ihrer «immerwährenden Neutralität» sollte die Schweiz nicht dazu verpflichtet werden, vom Völkerbundrat verhängte militärische Sanktionen zu unterstützen; immerhin sollte sie die mildere Form der wirtschaftlichen Sanktionen mittragen müssen. Die Sonderbehandlung wurde der Schweiz zugestanden, weil ihre Neutralität damals von den westlichen Alliierten immer noch als Friedensfaktor angesehen wurde und weil das Internationale Komitee vom Roten Kreuz seinen Sitz in Genf hatte. Diese Stadt, die als Wiege des humanitären Völkerrechts galt, sollte denn auch Sitz des Völkerbunds werden.
Trotzdem gab es viel Skepsis. Als das Schweizer Stimmvolk am 16. Mai 1920 über den Beitritt zum Völkerbund abstimmte, war der Ausgang ungewiss. Der Basler Historiker Edgar Bonjour, der sich damals als politisch interessierter Geschichtsstudent in Genf aufhielt, schreibt in seinen Lebenserinnerungen: «Am Abend des Abstimmungstages stand ich inmitten der fiebernden Bevölkerung, die auf der Place du Molard das Abstimmungsergebnis erwartete. Noch hatten erst 10 Stände zugestimmt, und es fehlte eine Stimme zum Sieg. Als nach bangen Stunden der Unsicherheit das Ja des Kantons Graubünden eintraf, erfasste eine unbeschreibliche Begeisterung die Menge. Hochrufe auf ‘La Suisse‘ und ‘La Ligue des Nations’ erschollen, einige Leute weinten vor Freude und umarmten sich, man sang vaterländische Lieder.» Mit 460 870 Ja und 323 719 Nein und 11½ gegen 10½ Ständestimmen wurde die Vorlage angenommen.
Obwohl Deutschland vorerst nicht beitreten durfte und die USA fernblieben, leistete der Völkerbund in den 1920er Jahren einiges. Kleinere Grenzkonflikte konnte er friedlich beilegen – so etwa den Grenzkonflikt zwischen Bulgarien und Griechenland – und er erzielte wegweisende Fortschritte im Völkerrecht. Wichtig war auch die durch den Völkerbund angestossene Gründung der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), die gewisse Fortschritte bei den Rechten der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen erwirkte. Der Völkerbund sorgte zudem dafür, dass die Rechte ethnischer Minderheiten in vielen europäischen Ländern durch internationale Verträge festgeschrieben und überwacht wurden.
20er-Jahre: Faschismus, Währungszerfall, Börsencrash
1926 wurde Deutschland in den Völkerbund aufgenommen. Der deutsche Aussenminister Gustav Stresemann trat für eine Verständigungspolitik ein und fand Unterstützung auf französischer Seite. Alles deutete auf eine Stärkung der Völkerrechtsgemeinschaft hin. Doch es gab Gegenkräfte. In Italien war Mussolinis mit seinen Faschisten schon seit 1922 an der Macht, und in Deutschland trugen die unmässigen Reparationszahlungen wesentlich dazu bei, dass die Währung zerfiel und 1923 eine gigantische Inflation die deutsche Wirtschaft beinahe zusammenbrechen liess. Dank der Währungsreform erholte sie sich wieder.
Doch dann entwickelte sich, als Folgeeffekt des Börsenkrachs in New York im Oktober 1929, eine Weltwirtschaftskrise, von der Deutschland besonders stark betroffen war. Hunderttausende Menschen wurden arbeitslos. 1932 lag die Zahl der Arbeitslosen bei über sechs Millionen, was einer Arbeitslosenquote von über 30 Prozent entsprach. Die demokratischen Parteien agierten zunehmend hilflos, während Hitlers NSDAP mit ihren grossartigen Versprechungen zur stärksten Partei wurde. 1933 kam «der Führer» an die Macht. Er liess die politischen Gegner in Konzentrationslager einsperren, baute die Weimarer Republik zum totalitären NS-Staat um. Im Oktober 1933 erklärte die NS-Regierung den Austritt Deutschlands aus dem Völkerbund. Gegen die Bestimmungen des Versailler Vertrags liess Hitler die Armee aufrüsten und bereitete den Revanchekrieg vor.
Machtloser Völkerbund
Die Weltwirtschaftskrise und die Machtlosigkeit des Völkerbunds gegenüber dem aggressiven Auftreten autoritärer Regierungen untergruben den Glauben an das Völkerrecht. Der Völkerbund fand keine wirksamen Mittel, um dem Einmarsch der Japaner in die Mandschurei im Jahr 1931 oder dem italienischen Überfall auf Abessinien 1935 entgegenzutreten. Zwar gab es Sanktionen gegen die beiden Staaten, die sich aber als unwirksam erwiesen. Japan trat 1933 aus dem Völkerbund aus; Italien tat das Gleiche im Jahr 1937. Als Hitler offensichtlich auf einen Krieg zusteuerte, konnte ihn der Völkerbund so wenig stoppen wie die Regierungen Englands und Frankreichs. Er entfesselte den Zweiten Weltkrieg (1939-1945) mit allen seinen verheerenden Auswirkungen.
1946 wurde der Völkerbund formell aufgelöst. An seine Stelle trat die Uno. Wie diese den Frieden sichern sollte, worin ihre Stärken und Schwächen liegen und weshalb sie den Ukrainekrieg nicht verhindern konnte, wird in der vierten und letzten Folge dieser Serie dargestellt werden.