Jeder Staat ist Teil der globalen Staatengemeinschaft. Reibungen zwischen Staaten können aus mancherlei Gründen entstehen, vor allem auch aus unterschiedlichen wirtschaftlichen Interessen. Damit sich daraus keine grösseren Konflikte oder gar Kriege entwickeln, braucht es zwischenstaatliche Regeln. Mächtige Staaten neigen dazu, das «Recht des Stärkeren» über das Völkerrecht zu stellen.
Um sie in die Schranken zu weisen, braucht es einerseits internationale Gerichte und andererseits eine Mehrheit von demokratischen Rechtsstaaten, die das Völkerrecht und die ihm verpflichteten Gerichtshöfe gegen diejenigen verteidigen, die sie unterlaufen oder direkt angreifen.
Das Völkerrecht wird laufend weiterentwickelt und neuen Gegebenheiten angepasst. Früher waren es die souveränen Fürsten, die darüber entschieden; heute sind es Juristen und Juristinnen, Beamte und demokratisch gewählte Politikerinnen. Eine direktdemokratische Einflussnahme breiter Bevölkerungskreise auf die Weiterentwicklung des Völkerrechts wird kaum je möglich sein; doch in gewissem Sinn ist es doch demokratischer geworden. Denn die öffentliche Diskussion und die öffentliche Meinung beeinflussen die Haltung und die Ziele derjenigen, die unmittelbar damit befasst sind.
Ursprünge im römischen Imperium
Deshalb ist es wichtig, dass die Menschen, die in demokratischen Staaten leben, die Geschichte und die Mechanismen des Völkerrechts kennen, verstehen und sich dazu eine Meinung bilden. Mit einer Folge von mehreren Artikeln, versuche ich, zum Verständnis beizutragen.
Das internationale Regelwerk wird im deutschen Sprachraum etwas missverständlich als Völkerrecht bezeichnet. Auf Französisch heisst es droit international, auf Englisch international law. Früher war im französischen Sprachraum analog zum deutschen Völkerrecht auch vom droit des gens die Rede. Es war eine Übersetzung des lateinischen ius gentium, worunter die römischen Juristen in der Antike die Rechtssätze verstanden, die übereinstimmend bei allen Völkern des römischen Imperiums vorhanden waren. Sie regelten Handel und Verkehr, Kauf und Miete und andere Vorgänge des täglichen Lebens unter den Menschen innerhalb des Imperiums, die nicht römische Bürger waren, also nicht dem ius civile unterstanden. Auch beim Handel über die Grenzen des Imperiums hinaus galt das ius gentium.
Neuentdeckung in der Renaissance
Nach der Zeit der Völkerwanderung und bis ins hohe Mittelalter verschwanden die römischen Rechtsbegriffe weitgehend. Erst die italienischen Juristen der Renaissance entdeckten sie neu. Sie nahmen auch den Begriff des ius gentium auf und bezogen ihn auf die Staatenwelt in der frühen Neuzeit. Er sollte zum juristischen Instrument werden, das die diplomatischen Beziehungen und die Handelsbeziehungen über Landesgrenzen hinweg regelte. Neben dem innerstaatlichen wurde also auch ein zwischenstaatliches Recht entwickelt. Dabei beschäftigten sich die Juristen intensiv mit der Frage, wie Kriege zwischen souveränen Staaten, die den friedlichen Handel störten, vermieden werden könnten. Der niederländische Jurist Hugo Grotius veröffentlichte 1625 das erste systematische Werk über die Gesetze von Krieg und Frieden: De Jure Belli ac Pacis. Er gilt als der Vater des neuzeitlichen, naturrechtlich geprägten Völkerrechts.
Im 18. Jahrhundert bekam das Völkerrecht, das immer noch vorwiegend Gewohnheitsrecht war, deutlichere Konturen, und zwar vor allem durch das 1758 veröffentlichte Buch Le droit des gens ou principes de la loi naturelle appliquès à la conduite et aux affaires des nations et des souverains. Verfasser war der in kursächsischen Diensten stehende Neuenburger Emer de Vattel (1714-1767), der auf völkerrechtlichem Gebiet ähnliches leistete wie sein Zeitgenosse Rousseau auf staatsrechtlichem Gebiet. Die rationale Konstruktion von Rousseaus Contrat social lieferte ihm die Begründung für eine nicht an einen einzelnen Herrscher gebundene nationalstaatliche Souveränität.
Das «erhabene» Versprechen des Wiener Kongresses
Das Verhältnis zwischen Staaten war für ihn nicht mehr ein persönliches Verhältnis, sondern ein Rechtsverhältnis zwischen Völkern. Vattel forderte ein überstaatliches Schiedsgericht, das bei zwischenstaatlichen Konflikten eingeschaltet werden sollte. Damit, so hoffte er, würden Kriege überflüssig. Die Staaten würden sich mit der Zeit in einer völkerrechtlich geordneten Konföderation vereinigen, die er Société des nations nannte.
Das Ziel war noch in weiter Ferne. Doch ein völkerrechtliches Bewusstsein stellte sich allmählich ein, beschränkt allerdings auf das christliche Abendland. Denn das Völkerrecht beruhte auf einem gemeinsamen Grundkonsens, und bis zur Mitte des 19. Jahrhunderts gingen die europäischen Staaten davon aus, dass dieser nur durch die christlichen Grundwerte begründet sein konnte. Das kam im Wiener Kongress 1814/15 zum Tragen, als eine Friedensordnung für Europa geschaffen wurde, die durch eine Heilige Allianz garantiert werden sollte. Der Zar von Russland, der Kaiser von Österreich und der König von Preussen erklärten am 26. September 1815, sie seien gewillt, «ihre gegenseitigen Beziehungen auf die erhabenen Wahrheiten zu begründen, die die unvergängliche Religion des göttlichen Erlösers lehrt».
In den folgenden Jahren traten fast alle europäischen Staaten der Allianz bei. Ausnahmen waren der Vatikan, der die überkonfessionelle Vereinigung (Katholiken, Protestanten, Orthodoxe) ablehnte, und der englische König, der in diesem christlichen Bündnis eine reaktionäre und freiheitsfeindliche Vereinigung sah. Das Osmanische Reich mit seinem Besitz auf dem Balkan blieb wegen seinem islamischen Bekenntnis ausgeschlossen.
Neue nichtreligiöse Grundlage
Der Freiheitskampf Griechenlands gegen das Osmanische Reich (1821-1829) und die belgische Revolution von 1830 rüttelten erstmals am System der Heiligen Allianz. Auch die revolutionären Bewegungen von 1848 waren eine Bedrohung der Ordnung von 1815. Der Krimkrieg von 1853-1856, in dem Frankreich, Sardinien-Piemont und England mit dem Osmanischen Reich verbündet waren und gegen das christliche Russland kämpften, brachte sie vollends zum Einsturz. Frieden und Gerechtigkeit als Ziele des Völkerrechts sollten jetzt auf eine neue, areligiöse Grundlage gestellt werden. Die Völkerrechtler suchten nach universellen Grundwerten, die auch für das Osmanische Reich akzeptabel waren. So war es möglich, dass im Frieden von Paris 1856 die islamische Türkei förmlich in die Völkerrechtsgemeinschaft aufgenommen wurde.
Seit der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts entwickelte sich das Völkerrecht in kodifizierter Form in die Breite und in die Tiefe. Es ist wichtig, zu wissen, dass es dabei nicht allein um die Verhinderung von Krieg und, wenn das Völkerrecht hierin versagte, um Regeln, die während eines Krieges gelten sollen (Kriegsvölkerrecht und humanitäres Völkerrecht) ging, sondern auch um die Regelung neuer technischer und logistischer Errungenschaften, die von staatenübergreifender Bedeutung waren, also etwa um Telegrafen-, Telefon- und Postwesen.
Internationale Regeln für Handel und Kommunikation
Die staatlichen Akteure nahmen sich dessen an, weil sie erkannten, wie wichtig der technische Fortschritt in den Bereichen der internationalen Kommunikation und des internationalen Handels war. Sie nahmen die wirtschaftlichen Interessen ihres jeweiligen Landes wahr und schlossen internationale Verträge und Abkommen.
Bei der Etablierung internationaler Normen im Bereich der Kommunikation war die Schweizerische Eidgenossenschaft aktiv beteiligt. Als 1865 die nationalen Telegrafenvereine zum Ersten internationalen Telegrafenkongress in Paris zusammentraten, waren auch schweizerische Vertreter dabei. Sie halfen mit, die Convention télégraphique als gemeinsamen Vertrag der zwanzig Teilnehmerstaaten zu verabschieden. Gründungsstaaten waren das Kaisertum Österreich, das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark, das Königreich Spanien, das Französische Kaiserreich, das Königreich Griechenland, das Königreich Italien, das Königreich der Niederlande, das Königreich Portugal, das Russische Kaiserreich, die Vereinigten Königreiche Schweden und Norwegen, das Osmanische Reich, die sieben deutschen Staaten vom Grossherzogtum Baden bis zum Königreich Württemberg und eben auch die Schweizerische Eidgenossenschaft, die als demokratisch verfasste Republik damals noch eine Ausnahmeerscheinung in einem weitgehend monarchisch geprägten Europa war. Durch den völkerrechtlichen Vertrag erhielt der internationale Telegrafenverkehr für ganz Europa eine einheitliche Regelung.
Das Welttelegrafendenkmal in Bern
Der zweite internationale Telegrafenkongress 1868 in Wien vereinigte die asiatischen Telegrafenverwaltungen mit der europäischen Vereinsgruppe. Als Zentralorgan wurde das internationale Bureau in Bern geschaffen. Deshalb steht auf dem Berner Helvetiaplatz bis heute das monumentale Welttelegrafendenkmal, das vom italienischen Künstler Giuseppe Romagnoli (1872–1966) im Jahr 1922 erbaut wurde. Es besteht aus zwei Brunnenbecken, zwischen denen massive Sockel aus Calciumsilikat aufgestellt sind. Beidseitig sind Bronzefiguren angebracht, die einerseits körperliche und geistige Arbeit, andererseits Schmerz, Fruchtbarkeit und Barmherzigkeit symbolisieren. Auf der Nordseite sitzt eine alles überragende Frauengestalt, die nach der Idee des Künstlers mit ihren ausgestreckten Händen die «Seelen der Völker» miteinander verbindet.
Auf der Südseite des Denkmals befand sich ursprünglich eine Tafel mit den Namen der Gründerstaaten des Vereins, doch seit dem hundertjährigen Vereinsjubiläum 1965 ist sie durch eine Tafel verdeckt, welche die Namen aller damaligen 128 Mitgliedstaaten auflistet. Der einstige Welttelegrafenverein trägt heute den Namen Internationale Fernmeldeunion (ITU) und ist eine Sonderorganisation der Uno.
Hoffnungen und Enttäuschungen zu einer friedlichen Zukunft
Ähnlich verlief die völkerrechtliche Regulierung des internationalen Postwesens. 1874 wurde in Bern ein Vertrag betreffend die Gründung eines allgemeinen Postvereins geschlossen. Auf dem Weltpostkongress von 1878 in Paris wurde dann der Weltpostvereinsvertrag, die Convention union postale universelle, abgeschlossen. Dieser Vertrag ist nach diversen Änderungen bis heute in Kraft. An seinen Ursprung erinnert das Weltpostdenkmal auf der Kleinen Schanze in Bern. Es ist eine Bronzeplastik, geschaffen vom französischen Künstler René de Saint-Marceaux (1845-1915), die eine Weltkugel darstellt, um die als Symbole für die fünf Erdteile fünf Frauen schweben, die einander Briefe reichen. Das Denkmal wurde 1909 eingeweiht.
Der technische Fortschritt und die wachsende internationale Zusammenarbeit vermochten in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts eine optimistische Stimmung zu erzeugen. Doch es gab auch Entwicklungen, welche die Hoffnung auf eine friedliche Zukunft trübten. Denn der technische Fortschritt diente nicht nur dem Wohl der Menschheit, und die internationale Zusammenarbeit hatte ihre Grenzen dort, wo Staaten wegen ihrer schwachen Wirtschaftskraft und technischen Unterlegenheit dem Machtkartell Europas und der USA ausgeliefert waren.
Zeit des Imperialismus und Kanonenbootpolitik
Es war die Zeit des Imperialismus, in der sich die militärisch starken Staaten ausgehend von ihren Handelsniederlassungen in Afrika, Asien, Südamerika und in der Karibik grosse Kolonialreiche aneigneten. Nebenbei entwickelten sie die sogenannte Kanonenbootpolitik, das heisst, sie bauten Kriegsschiffe mit modernsten Kanonen und versahen sie mit neuentwickelter explosiver Munition. Gestützt auf diese Kanonenboote setzten sie ihre Interessen auch in weit entfernten Gebieten durch. Beispielsweise entsandte Grossbritannien im Oktober 1865 die HMS Bulldog ans Cap Haitien und zerstörte mehrere haitianische Schiffe. Im August 1873 bombardierte ein britisches Kriegsschiff den Hafen von Omoa in Honduras, weil dort britisches Eigentum geplündert worden war. Ähnliche Interventionen gab es 1895 in Nicaragua, und 1896 in Sansibar.
Von grösserer Tragweite war die Venezuela-Krise von 1902-1903, in der auch Schiffe der deutsch-ostamerikanischen Kreuzerdivision, unter andern der Kreuzer Panther, zum Einsatz kamen. Das deutsche Kaiserreich, das sich von den Kolonialmächten England und Frankreich zurückgesetzt fühlte, entsandte 1911 den Panther nach Agadir – in den deutschen Medien war vom Panthersprung nach Agadir die Rede –, um der deutschen Kolonialpolitik Nachdruck zu verleihen. Ziel war es, von Frankreich die Abtretung gewisser Kolonialgebiete zu verlangen als Gegenleistung dafür, dass Deutschland die französische Herrschaft über Marokko anerkannte. In der Geschichtsschreibung spricht man von der zweiten Marokko-Krise, die eine Fortsetzung der ersten Marokko-Krise von 1905-1906 war.
Friedenskonferenzen in Den Haag und Erster Weltkrieg
Die Kanonenbootpolitik richtete sich nun nicht mehr gegen unterlegene Staaten, die leicht zu bezwingen waren, sondern gegen ebenbürtige oder gar überlegene Gegner. Umso gefährlicher wurde die Situation, und besorgte Staatschefs und pazifistische Organisationen bemühten sich, der Diplomatie und dem Recht gegenüber der Gewaltpolitik den Vorrang zu geben. Das Völkerrecht sollte gezielt als Mittel der Kriegsverhinderung eingesetzt werden. An den Friedenskonferenzen in Den Haag 1899 und 1907 wurde in dieser Richtung vorgearbeitet. Eine dritte Konferenz war für das Jahr 1915 vorgesehen. Doch im Sommer 1914 brach der Erste Weltkrieg aus und alle Friedensinitiativen wurden vorerst zunichte gemacht.