Kommissionen des Eidgenössischen Parlaments führen eine heftige Auseinandersetzung: Braucht es in der Abstimmung über die «Bilateralen III» die Zustimmung von Volk und Ständen oder bloss eine Mehrheit der Stimmenden? Dabei ist das eigentlich gar keine Frage.
Zwischen den aussenpolitischen und den staatspolitischen Kommissionen des Bundesparlamentes wird derzeit ein Kampf ausgefochten, und zwar schon darüber, welcher der politischen Kommissionen die Erstberatung zukommt. Dies hat das Ratsbüro mit knapper Mehrheit entschieden: den aussenpolitischen Kommissionen. Dies führte zum Widerstand der staatspolitischen Kommissionen. Und die eigentlich zuständige Kommission schweigt.
Was sagt die Verfassung?
Nach Art. 140 Abs. 1 Bst. b (Obligatorisches Referendum) sind Volk und Ständen zu unterbreiten: «der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften». Mit den Organisationen für kollektive Sicherheit ist zum Beispiel die Nato gemeint, mit supranationalen Gemeinschaften die Europäische Union EU.
Nach Art. 141 (Fakultatives Referendum) werden, sofern dies 50’000 Stimmberechtigte oder acht Kantone verlangen, dem Volk vorgelegt, gemäss Abs. 1, Bst. d: «völkerrechtliche Verträge, die wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert» (Ziffer 3). Das trifft für die «Bilateralen III» zu. Die Bestimmung dieser Ziffer 3 wurde erst durch die Volksabstimmung (mit Ständemehr) vom 9. Februar 2003 (also 13 Jahre nach dem Inkrafttreten der Verfassung von 1999) eingefügt. Danach genügt das Mehr der Stimmenden (Volksmehr).
2003 waren die Verhandlungen mit der EU betreffend die Assoziation zu Schengen und Dublin bereits in vollem Gang. Diese waren Teil der insgesamt acht Abkommen enthaltenden «Bilateralen II». Nur gegen die Schengen/Dublin-Assoziation wurde das Referendum ergriffen. Der damals neuen vorgenannten Regelung (2003) von Art. 141 entsprechend wurden die Assoziationsabkommen dem Volk zur Abstimmung vorgelegt und von diesem 2004 mit 56,6 Prozent angenommen. Seither sind vier vom Parlament genehmigte Weiterentwicklungen des Schengen-Assoziierungsabkommens in Referendumsabstimmungen vom Volk genehmigt worden.
Parlamentarismus
Nun wollen die Gegner der «Bilateralen III» diese Verfassungsbestimmung aushebeln. Die eine Variante will, im Bewusstsein, dass die Verfassung keine Zustimmung von Volk und Ständen im Sinne des obligatorischen Referendums verlangt, ein Referendum «sui generis» durch einen Parlamentsbeschluss erzwingen. Es ist diesen Parlamentariern klar, dass in der breiten Bevölkerung niemand den juristischen Fachausdruck «sui generis» versteht. Im Klartext bedeutet er: aus sich selbst entstanden; im vorliegenden Kontext meint dies: ausserhalb der Verfassung, also verfassungswidrig.
Dies ist unredlich. Die Verfechter des doppelten Mehrs rechtfertigen sich, das habe man bereits bei der EWR-Abstimmung 1972 so gehalten; sie machen deshalb ein Gewohnheitsrecht geltend. Mit Berufung auf Gewohnheitsrecht können jedoch keine eindeutigen Verfassungs- oder Gesetzesbestimmungen ins Gegenteil verkehrt werden. Zudem verschweigen diese Kreise, dass wir seit der EWR-Abstimmung die neue Verfassung von 1999 haben. Die 1972 geltende Verfassung von 1874 unterstellte in Art. 89 «völkerrechtliche Verträge, die a. unbefristet und unkündbar sind; b. den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen» dem fakultativen Referendum (also ohne Ständemehr). Heute sind mit der erwähnten Ergänzung von 2003 die Voraussetzungen für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge festschrieben. Verlangt wird bloss das Volksmehr.
Damit wollen sich diese Parlamentarier über die Verfassung hinwegsetzen. Das kommt einem parlamentarisch verbrämten Absolutismus gleich. Sie fühlen sich offenkundig nicht an die Verfassung gebunden. Das für den Rechtsstaat zwingende Gesetzmässigkeitsprinzip wird von ihnen glatt missachtet.
Die zweite Variante, von Ständerat Caroni vorgebracht, will vorab eine weitere Verfassungsänderung, mit welcher die «Bilateralen III» Volk und Ständen unterbreitet werden müssten. Die neue Regelung von 2003 sollte danach also bereits rückgängig gemacht werden. Dies kommt einer Verkennung des Wesens einer Verfassung als beständiges, verlässliches Grundgesetz gleich. Es handelte sich um eine in unserer Rechtsordnung verpönte Rechtsetzung aus einzelnem Anlass. Anders ausgedrückt: um Opportunismus in der Rechtsetzung.
Änderung der Spielregeln während des Spiels?
Was steckt dahinter? Die Gegner sind der Auffassung, das Ständemehr bildete eine zusätzliche Hürde für die Annahme der «Bilateralen III». Sportlich ausgedrückt: Man ändert – nach beiden Varianten – während des Spiels die Spielregeln. Es ist, als würde man das Tor der gegnerischen Mannschaft verbreitern, um dort besser zu treffen. Um des erwünschten Abstimmungsergebnisses willen soll die Gewichtung der Voten geändert werden. In den USA wird das mit dem Zuschnitt der Wahlbezirke gemacht und heisst «Gerrymandering» – was in der Schweiz als üble Verletzung demokratischer Spielregeln gilt. Der Unterschied zur von Ständerat Caroni vorgeschlagenen Verfassungsänderung besteht nur darin, dass es in den USA um Änderungen von Wahlbezirken in einzelnen Bundesstaaten geht, bei uns gleich um die Bundesverfassung.
Bei einer Verfassungsabstimmung, in der auch das Mehr der Stände erreicht werden muss, hat Herr Caroni als Appenzell Ausserrhodener das 78-fache Stimmgewicht einer Zürcherin. Und im Falle eines Volksmehrs für ein Ja, zählen die Nein-Stimmen doppelt, auch wenn sie zusammengezählt in der Minderheit sind. Das kommt daher, dass die einzelnen Ständestimmen durch das Mehr in diesen Kantonen bestimmt werden. Demokratisch?
Die Kommission für Rechtsfragen schweigt
Die Bevölkerung, sofern sie das parlamentarische Gerangel verfolgt, hört staunend zu und versteht nicht, wie hier im Parlament Politik gemacht wird. Mit Demokratie hat das nichts mehr zu tun, nur noch mit Parlamentarismus. Das Parlament vertritt sich selbst. Bemerkenswert ist zudem, dass der Kampf derzeit zwischen den beiden politischen Kommissionen ausgefochten wird. Eigentlich gehört die Frage aber in die Kommissionen für Rechtsfragen des Parlaments. Sie schweigen bisher, obwohl es sich um eine reine Frage des Verfassungsrechts handelt. Die damit allenfalls verbundene politische Frage wurde 2003 mit der Verfassungsergänzung beantwortet.
Zurzeit scheint eine Volksmehrheit die «Bilateralen III» annehmen zu wollen. Sie sieht darin offensichtlich die beste Möglichkeit, das Ziel der Wohlfahrt und der wirtschaftlichen Sicherheit der Bevölkerung (Art. 94 BV) zu erreichen. Die Unterstellung des Entscheids unter die Regel des Ständemehrs hiesse, das Ziel der Bevölkerung mit nicht verfassungskonformen Mitteln aufs Spiel zu setzen.
Sollte eine der Varianten pro Ständemehr in dieser Sache im Parlament obsiegen, brauchen wir keine Bundesverfassung mehr. Sie wäre nicht einmal mehr eine unverbindliche Empfehlung. Haben die Parlamentarier nicht ein Gelübde auf die Verfassung abgelegt?