Die SVP möchte in der schweizerischen Bundesverfassung festhalten, dass sich die schweizerische Aussenpolitik an die Maxime einer strikten Neutralität halten müsse. Es geht ihr um eine von ihr definierte Neutralitätspolitik. Sie wird uns nicht schützen. Ein Kommentar von Tobias Kastli. *)
Das Neutralitätsrecht ist davon nicht betroffen. Dieses besagt, dass bei einem Krieg zwischen zwei Staaten ein Drittstaat erklären darf, er wolle der einen oder anderen Kriegspartei beispringen und sie militärisch unterstützen – oder aber feierlich erklären darf, er wolle weder der einen noch der anderen (lat. ne-uter) Kriegspartei militärisch zu Hilfe eilen. Diese Neutralität kann jeder Staat im Kriegsfall von Fall zu Fall erklären. Die rechtlichen Konsequenzen sind in der Haager Landkriegsordnung von 1907 festgeschrieben. Die Pflicht des neutralen Staates besteht im Wesentlichen darin, dass er keine bewaffneten Truppen der einen oder anderen Kriegspartei durch sein Territorium marschieren lassen darf.
Das Neutralitätsrecht von 1907 ist in einer Zeit entstanden, in der jeder souveräne Staat für sich das Recht in Anspruch nehmen konnte, einem anderen Staat den Krieg zu erklären. Im Prinzip gilt die Haager Landkriegsordnung samt Neutralitätsrecht bis heute, obwohl sie eigentlich neben der UNO-Charta, die ein Gewaltverbot zwischen Staaten statuiert, keinen Platz mehr hat. Wo Krieg verboten ist, spielt das Recht, sich als neutral zu erklären, eigentlich keine Rolle mehr.
Veraltete «immerwährenden Neutralität»
Bei der Neutralitätsinitiative der SVP geht es nicht um das veraltete Neutralitätsrecht von Fall zu Fall, sondern um die von der Schweiz gepflegte Tradition der «immerwährenden Neutralität». Auch diese kann man mit Fug und Recht als veraltet bezeichnen, denn sie geht auf den Wiener Kongress von 1814/15 zurück. Damals wollten die bestimmenden Mächte den Frieden in Europa dadurch sichern, dass sie die Schweiz zum neutralen Pufferstaat zwischen den «Erzfeinden» Österreich und Frankreich machten und also deren «immerwährende Neutralität» statuierten. Die Schweizerische Eidgenossenschaft machte daraus eine informelle aussenpolitische Maxime, die sie in pragmatischer Art zum eigenen Vorteil flexibel handhabte.
Die Neutralität sei in der Bundesverfassung verankert, wird oft gesagt. Doch im Artikel 54 der Bundesverfassung, der unter dem Titel «auswärtige Angelegenheiten» steht, wird sie interessanterweise nicht erwähnt. Dieser Artikel besagt, dass die schweizerische Aussenpolitik Sache des Bundes ist, wobei die Zuständigkeiten und Interessen der Kantone gewahrt bleiben sollen. Zu den aussenpolitischen Grundsätzen heisst es im Absatz 2: «Der Bund setzt sich ein für die Wahrung der Unabhängigkeit der Schweiz und für ihre Wohlfahrt; er trägt namentlich bei zur Linderung von Not und Armut in der Welt, zur Achtung der und zur Förderung der Demokratie, zu einem friedlichen Zusammenleben der Völker sowie zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen.»
Flexible Neutralitätspolitik, mal so, mal so
Auch im Zweckartikel (BV Art. 2) kommt die Neutralität nicht vor. Sie wird lediglich unter den Befugnissen der Bundesversammlung und des Bundesrats (BV Art. 173,1a und Art. 185,1) erwähnt. Dort heisst es: Die Bundesversammlung bzw. der Bundesrat «trifft Massnahmen zur Wahrung der äusseren Sicherheit, der Unabhängigkeit und Neutralität der Schweiz». Neben der Wahrung der Unabhängigkeit und der äusseren Sicherheit der Schweiz ist also auch die Wahrung der Neutralität eine Aufgabe von Bundesrat und Parlament. Wie diese Aufgabe erfüllt werden soll, wird in der Verfassung nicht näher ausgeführt. Deshalb ist die Neutralitätspolitik der Schweiz eine sehr flexible Angelegenheit, das heisst, die Neutralitätsmaxime wird in gewissen Fällen beiseitegeschoben, in anderen aber gewaltig aufgebläht, je nachdem, was der Schweiz mehr zu nützen scheint.
Dass in der Bundesverfassung die Neutralität nur nebenbei erwähnt wird, ist der SVP ein Dorn im Auge. Ihre Initiative verlangt einen neuen Verfassungsartikel, der den bisherigen Art. 54 über die «Auswärtigen Angelegenheiten» durch einen Artikel 54a ergänzt. In diesem neuen Artikel soll die Neutralität inhaltlich bestimmt und als aussenpolitische Maxime festgeschrieben werden. Der vorgeschlagenen neue Artikel hat folgenden Inhalt: «1. Die Schweiz ist neutral. Ihre Neutralität ist immerwährend und bewaffnet. 2. Die Schweiz tritt keinem Militär- oder Verteidigungsbündnis bei. Vorbehalten ist eine Zusammenarbeit mit solchen Bündnissen für den Fall eines direkten militärischen Angriffs auf die Schweiz oder für den Fall von Handlungen zur Vorbereitung eines solchen Angriffs. 3. Die Schweiz beteiligt sich nicht an militärischen Auseinandersetzungen zwischen Drittstaaten und trifft auch keine nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen gegen kriegführende Staaten. Vorbehalten sind Verpflichtungen gegenüber der Organisation der Vereinten Nationen (UNO) sowie Massnahmen zur Verhinderung der Umgehung von nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen anderer Staaten. 4. Die Schweiz nutzt ihre immerwährende Neutralität für die Verhinderung und Lösung von Konflikten und steht als Vermittlerin zur Verfügung.»
Vetorecht der aggressiven Mächte
Der Pferdefuss dieses Vorschlags ist die Bestimmung, dass die Schweiz «keine nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen gegen kriegführende Staaten» treffen darf. Wäre dieser Artikel schon beim Überfall Russlands auf die Ukraine in Kraft gewesen, hätte die Schweiz die EU-Sanktionen nicht mittragen dürfen. Sie hätte sich abgemeldet von der Solidarität mit den Staaten, welche die angegriffene Ukraine unterstützen und sich gegen den Aggressor Russland wenden. Damit hätte sie sich auch von der Sicherheitsarchitektur abgewendet, wie sie in der UNO-Charta festgehalten ist.
Man könnte einwenden, im vorgeschlagenen Neutralitätsartikel seien ja die Verpflichtungen gegenüber der UNO vorbehalten. Das Problem dabei ist, dass die aggressiven Mächte, die immer wieder das Gewaltverbot der UNO-Charta missachten, im Sicherheitsrat der UNO sitzen und mit ihrem Vetorecht jegliche Resolution, die ihre Aggression bestrafen möchte, stoppen können. Deshalb fällt die Aufgabe, den Aggressor in die Schranken zu weisen, allen UNO-Mitgliedern zu, die Sanktionen ergreifen können und sogar sollen, auch wenn der UNO-Sicherheitsrat dazu nicht in der Lage ist.
Beschützt vom betenden Bruder Klaus
Die SVP hat eine Vorstellung von Neutralität, welche dem Wandbild in der Bruder-Klaus-Kapelle im Flüeli-Ranft entspricht: Die Schweiz als friedliche Insel in einem kriegsumtosten Meer, beschützt vom betenden Bruder Klaus und der Hand Gottes. Die Schweiz soll der Sonderfall in dieser Welt sein, der dank einer immerwährenden Neutralität auch künftig die schonungsvolle Behandlung durch die aggressiven Mächte beanspruchen kann. Der Ukrainekrieg ist für die SVP kein Anlass, diese Neutralitätsvorstellung zu überdenken. Das Gegenteil ist der Fall. SVP-Nationalrat Walter Wobmann empfiehlt die Neutralitätsinitiative auf der SVP-Website so: «NATO-Turbos missbrauchen den Ukrainekrieg schamlos, um unser Land unter das NATO-Kommando zu führen. Sie behaupten, die Verteidigung der Schweiz könne nur mit internationaler Kooperation sichergestellt werden. Das ist Unsinn. (…) Die Neutralitätsinitiative verhindert den gefährlichen, schädlichen aussenpolitischen Kurs in Bundesbern. Sie verankert das in der Verfassung, was sich über Jahrhunderte bewährt hat. Sie sorgt für eine sichere, glaubwürdige und neutrale Schweiz.»
Die Neutralität ist heute in keiner Art und Weise geeignet, einen Aggressor an feindlichen Handlungen zu hindern. Sie war es übrigens auch früher nicht: Im Ersten und im Zweiten Weltkrieg wurde das neutrale Belgien von der deutschen Armee einfach überrollt. Die heutige hybride Kriegsführung Russlands wird vor einem neutralen Land nicht haltmachen Sie betrifft uns schon heute, wenn man an die häufigen Cyberattacken denkt. Die Schweiz muss sich damit auseinandersetzen, dass Russland womöglich seine feindlichen Massnahmen gegen Westeuropa steigern wird. Sabotageaktionen könnten häufiger und gefährlicher werden. Anschläge auf schweizerische Einrichtungen, die für Europa wichtig sind, etwa das Bahnnetz, Elektrizitätswerke, Strassen, Lager hallen usw. sind denkbar. Die Neutralität würde nicht schützen, sondern könnte im Gegenteil die Aggressionsabsicht stärken, weil Angriffe auf die durch ihre Neutralität politisch und militärisch isolierte Schweiz nicht automatisch Unterstützungsmassnahmen durch die umliegenden NATO-Staaten auslösen würden. Unser Land könnte zum Testfall für die gesteigerte Übergriffigkeit Russlands werden. Sabotageakte auf unsere Infrastruktur wären für den Kreml weniger risikoreich als entsprechende Aktionen in Deutschland.
Am 27. September werden wir über die SVP-Initiative abstimmen. Es gibt keinen Gegenvorschlag. Im Nationalrat lehnten alle Parteien ausser der SVP die Initiative ab. EDA-Vorsteher Ignazio Cassis warnt davor, dass die Schweiz durch die Annahme der Initiative aussenpolitisch in eine schwierige Situation geriete, weil das aussenpolitische Handeln des Bundes eingeschränkt würde. Auch wenn die bis heute praktizierte Neutralitätspolitik der Schweiz gravierende Mängel hat, ist sie doch einem Zustand vorzuziehen, den ein Sieg der SVP-Initiative herbeiführen würde.
*) Tobias Kaestli, geboren 1946 in Biel/Bienne, ist Historiker. Er studierte in Bern, Berlin und Paris, war Journalist und Radioreporter in Bern, Dozent in Luzern und lebt heute als freier Autor wieder in Biel. Er publizierte eine Reihe von Büchern, darunter zwei zur schweizerischen Aussenpolitik im 19. und 20. Jahrhundert: "Die Schweiz, eine Republik in Europa, Geschichte des Nationalstaats seit 1798" (NZZ Verlag 1998) und "Selbstbezogenheit und Offenheit, Die Schweiz in der Welt des 20. Jahrhunderts, Zur politischen Geschichte eines neutralen Kleinstaats" (NZZ-Verlag 2005).