In der gegenwärtigen Diskussion um die Neutralitätsinitiative fehlt eine vertiefte Auseinandersetzung mit der Schweizer Aussenpolitik. Welche Rolle soll die Schweiz in der Welt spielen? Muss sie sich mit ihren Guten Diensten neu positionieren in einer Welt, die sich stark verändert? Der Bundesrat weicht diesen Fragen aus.
Mitten in der «heissen» Phase des Abstimmungskampfs um die Neutralitätsinitiative in der Schweiz hat Islands Bevölkerung vor einer Woche ein wichtiges sicherheitspolitisches Signal abgesetzt. Mit 52,8 Prozent der Stimmen haben die Isländerinnen und Isländer Nein gesagt zur Wiederaufnahme von Beitrittsverhandlungen mit der EU. Es soll alles so bleiben, wie es ist. Die Abstimmung in Island war gerade angesichts der hochgradig umkämpften geopolitischen Situation im Nordatlantik mit Spannung erwartet worden. Das Verteidigungsabkommen von 1951 mit den USA und die Nato-Mitgliedschaft scheinen dem Land derzeit genug Sicherheit zu bieten – trotz der geopolitischen Kapriolen von US-Präsident Donald Trump. Am Ende, so die Analyse in den Kommentaren, haben die Fischquoten («der Blick auf die Fischgründe vor der eigenen Küste») den Ausschlag gegeben. Die Folge: Aussenpolitisch ist nichts passiert, aber die Gesellschaft wurde stark gespalten.
Eine millionenschwere Kampagne der grossen Fischereifirmen hat die Entscheidung wesentlich beeinflusst. In der Schweiz droht ein ähnlicher «Null»-Entscheid. Die Neutralitätsinitiative dürfte gemäss Umfragen abgelehnt werden. Die Schweiz würde in diesem Fall ihre agile, flexible, von Fall zu Fall zu definierende Neutralitäts- und Sanktionspolitik weiterverfolgen. Sie könnte weiterhin bei «geografisch begrenzten Völkerrechtsverletzungen», wie bei der Annexion der Krim durch Russland 2014, die EU- und USA-Sanktionen ignorieren und lediglich Umgehungsverbote beschliessen oder, wie im Fall der russischen Invasion in die Ukraine 2022, dann doch die EU-Sanktionen übernehmen. Eine klare sicherheits- und aussenpolitische Positionierung der Schweiz in einem fundamental gewandelten geopolitischen Umfeld bleibt offen.
Verbiegungen und erhebliche Konzessionen an Kriegsparteien
Dennoch erlaubt die Initiative eine wichtige Realitätsüberprüfung von Nutzen und Wirkung der Schweizer Neutralität. Was die SVP und ihre Schwesterorganisationen in ihrer Initiative vorschlagen, ist eine Neutralität, die es so eigentlich nie gegeben hat – oder wenn, dann nur als Mythos. Die Initianten werfen dem Bundesrat vor, eine allzu flexible Neutralitätspolitik zu betreiben. Dabei ist historisch gut dokumentiert, dass genau darin der Wert der Schweizer Neutralität lag und liegt. Sie wurde immer wieder gebrochen, neu interpretiert, flexibel ausgelegt – nur dadurch hat sie sich als nützlich erwiesen. Das wird immer offensichtlicher, je länger die Debatte dauert. So hat der Historiker André Holenstein in seiner eindrücklichen Vorlesung im April 2026 sehr schlüssig nachgewiesen, dass die Schweiz den Zweiten Weltkrieg zum Beispiel nur deshalb halbwegs schadlos überstanden hat, weil sie «eine Neutralitätspolitik mit zahlreichen Verbiegungen und erheblichen Konzessionen an die Kriegsparteien betrieb». Oder noch deutlicher auf den Punkt gebracht: «Die Neutralitätspolitik der Schweiz bestand im Zweiten Weltkrieg darin, Neutralitätsrecht zu brechen, also die Verpflichtungen der Haager Konventionen von 1907», so Holenstein. Alles andere ist eine Mär.
Neutralität ist historisch eine Überlebensstrategie
Und das gilt nicht nur für den Zweiten Weltkrieg. Bezeichnend ist dafür ein spektakuläres historisches Ereignis, das derzeit in der Debatte kaum erwähnt wird. Es ist hervorzuheben, weil es sich bei der ersten wirklichen Bewährungsprobe der Neutralität nach dem Haager Abkommen von 1907 begeben hat, auf das sich vor allem auch die Initianten berufen: Es geht um die berüchtigte Grimm-Hoffmann-Affäre. Keine zehn Jahr nach Den Haag, mitten im Ersten Weltkrieg, im Sommer 1917, schickte der damals mächtige FDP-Bundesrat und Aussenminister Arthur Hoffman den SP-Nationalrat und späteren Organisator des Generalstreiks Robert Grimm mit dem Auftrag nach St. Petersburg, Friedensverhandlungen zwischen Russland (das bereits im April den Zar gestürzt hatte und von der provisorischen Kerenski-Regierung gelenkt wurde) und Deutschland anzubahnen. Die Mission flog auf. Grossbritannien und Frankreich, die befürchteten, ihren russischen Verbündeten zu verlieren, sahen darin einen eklatanten Verstoss gegen die Neutralität und intervenierten entrüstet in Bern. Der Gesamtbundesrat, der nicht informiert war, fiel aus allen Wolken, reagierte panisch. «Ungläubig schüttelte man den Kopf, dass Hoffmann, ausgerechnet Hoffmann, einen solchen Fehltritt machen konnte. Keiner war derart konsequent für eine strikte Neutralitätspolitik eingetreten, (…) Man erachtete ihn als Garanten einer korrekten Neutralitätspolitik. Eine seiner grossen Reden im Parlament kommentierte die NZZ mit den Worten: ‹Solange Bundesrat Hoffmann die eidgenössische Politik leitet, wird die Schweiz keinen Finger breit von ihrer Neutralität abweichen!›», schreibt Paul Widmer in seiner Hoffmann-Biografie. Beiden prominenten Akteuren bekam die Mission nicht gut. Hoffmann, der die Neutralität mit seinem Plan, einen Separatfrieden zu vermitteln, in vollem Bewusstsein der politischen Folgen gebrochen hatte, musste schmählich zurücktreten.
Die Schweiz verlor mitten im Krieg ihren «mächtigsten» Bundesrat. Grimm sah sich mit Untersuchungsausschüssen der SP und der Internationalen Sozialistischen Kommission konfrontiert und schien politisch im Herbst 1917 ebenfalls am Ende zu sein. Bis heute hadern strikte Neutralitätsvertreter mit den wirklichen Motiven hinter dem verzweifelten Vermittlungsversuch Hoffmanns. Widmer sieht darin einen Fall von «persönlicher Hybris»: «Dieser hochbegabte Staatsmann kannte die Grenzen neutraler Aussenpolitik wie kein Zweiter. Aber sein Ehrgeiz trieb ihn, diese insgeheim zu umgehen. Er erlag der Versuchung der Macht und zerstörte damit selbst seine ausserordentliche Glaubwürdigkeit. Das ist die Tragik.» Was hier als persönliche Schwäche dargestellt wird, war in Wahrheit wohl eher ein politisches Dilemma, das sich historisch gut erklären lässt. Die Neutralität der Schweiz wurde schon im Ersten Weltkrieg einem brutalen Stresstest ausgesetzt. Beide Seiten, Frankreich und Deutschland, trauten der Schweiz nicht. Sie verwehrten deshalb der Schweiz jede handelspolitische Souveränität. Beide Kriegsgegner richteten Agenturen ein, um den Schweizer Aussenhandel strikte zu überwachen und einzuschränken. Die Folge war, dass die Schweiz im dritten Kriegsjahr hungerte. Hoffmann musste einen Ausweg suchen, da die sozialen Spannungen stiegen, was selbst Widmer am Rande erwähnt: «Hoffmanns Vermittlungsversuch entsprang der Sorge um die verheerenden Auswirkungen des Kriegs und einer drohenden Hungersnot in der Schweiz.» Das war der Grund, weshalb sowohl Grimm als auch Hoffman von ihren Grundsätzen absahen und sich aus einem grossen Verantwortungsgefühl dieser gewagten «überparteilichen» und unerhörten Vermittlungsmission verschrieben. Die Lehre daraus: Neutralitätspolitik ist letztlich eine Überlebensstrategie, wenn sie zu einer Hungersnot führt, muss man sich flexibel zeigen und kreativ werden.
Der Mythos der irischen Neutralität
Die Neutralität wird nicht nur in der Schweiz kontrovers diskutiert. Eine wenig beachtete Debatte wird derzeit auch in Irland geführt. Conor Gallagher hat dazu eine ausserordentlich klarsichtige und nüchterne Analyse verfasst in seinem Buch: «Is Ireland neutral? The many myths of Irish Neutrality». Ein Vergleich mit der Schweiz ist durchaus angebracht. Die Neutralität ist in Irland ähnlich identitätsstiftend und mit der nationalen Unabhängigkeit verknüpft wie in der Schweiz. Ohne Neutralität hätten die Briten dem Land die Unabhängigkeit nicht gewährt. Aber genauso wie in der Schweiz wurde die Neutralität auch in Irland immer sehr flexibel ausgelegt. Das begann schon sehr früh, wie Gallagher darlegt: Noch bevor der irische Freistaat (Vorgänger der heutigen Republik Irland) offiziell ausgerufen wurde, tauchte im Januar 1922 in Paris der stellvertretende Stabschef der Irish National Army auf, um ein Militärunterstützungsabkommen mit Frankreich (ausgerechnet) abzuschliessen. Keine zwei Monate vorher hatte die republikanischen Führung Irlands den Anglo-Irischen Vertrag in London unterzeichnet, der im Wesentlichen die Aussenverteidigung Irlands dem britischen Militär übertragen hatte.
Aber kaum war die Tinte trocken, besorgte sich die irische Führung eine Rückversicherung gegen Grossbritannien in Frankreich. Für Gallagher ist das ein sprechender Beweis dafür, dass «in jedem Jahr seit der Unabhängigkeit die irische Neutralität mindestens immer mit einem grossen Sternchen (oder mit Anführungszeichen) versehen war. Es lässt sich plausibel die Ansicht vertreten, dass die irische Neutralität immer so flexibel und hauchdünn war, dass der Begriff eigentlich kaum verwendet werden sollte». Gallagher kommt zum schonungslosen Schluss: «Neutralität ist immer in erster Linie ein Akt des Eigennutzes. Und wenn wir akzeptieren, dass es bei Neutralität um Eigeninteresse geht, dann geht man sie am besten auf pragmatische Weise an, befreit von jeglicher Ideologie.» Entsprechend plädiert Gallagher für eine ehrliche, entmystifizierte und pragmatische Anwendung der Neutralität.
«Gesunder Pragmatismus» in einer gefährlichen Welt
Das ist im Grunde auch die Position des Bundesrats. Aussenminister Ignazio Cassis lehnt denn auch eine «neue Neutralität» ab, wie sie die SVP-Initiative mit gleich drei Adjektiven versehen in die Verfassung schreiben will (immerwährend, bewaffnet und integral). Die Schweiz müsse auf neue Herausforderungen «angemessen» reagieren können. Eine automatische Auslegung und Anwendung der Neutralität sei abzulehnen. Man wolle auch künftig «von Fall zu Fall» entscheiden, ob man Massnahmen und Sanktionen übernehme. Die Initianten würden aus einer gefährlicher gewordenen Welt die falschen Schlüsse ziehen mit ihrer Abschottungsstrategie: «Je unsicherer die Welt wird, desto wichtiger ist es, dass die Schweiz ihre Interessen eigenständig wahren und ihre Entscheide selbst treffen kann.» Oder in seinem berüchtigten Statement nach Beginn des jüngsten Irankriegs: «Wir müssen schauen, wie wir uns in dieser unruhigen Welt am besten durchwursteln können. Ich sehe darin eine schweizerische Kernkompetenz: den besten Weg zu finden, um unsere Interessen zu wahren – Schritt für Schritt, mit gesundem Pragmatismus.»
Bei diesem Gegensatz – pragmatische Flexibilität versus enge und rigide Auslegung – ist die Debatte über die Neutralität bisher leider steckengeblieben. Hier verpasst die Schweiz eine Chance, mehr Klarheit über die künftige aussen- und sicherheitspolitische Positionierung der Schweiz in der Welt zu schaffen, wie es Island versucht hat. Dazu hat auch das Center for Security Studies (CSS) der ETH-Zürich in einem Policy Brief aufgerufen: «Es stellt sich die Frage, ob die Marginalisierung des Völkerrechts durch imperial agierende Grossmächte und weitere Staaten nicht auch die Relevanz des Neutralitätsrechts als einen aussenpolitischen Referenzpunkt weiter schmälert. (…) Nach dem Volksentscheid über die Neutralitätsinitiative (…) wird die 2022 begonnene Diskussion darüber fortzuführen sein, wie die Neutralität unter veränderten internationalen Vorzeichen zu konzipieren ist. Die diffusen Neutralitätsdebatten im Parlament über die Initiative verdeutlichen die Notwendigkeit eines klaren Rahmens …». Warum aber erst nach der Abstimmung?
Sowohl die Neutralität als auch die Guten Dienste sind unter Druck
Eine solche Debatte würde in erster Linie auch die Rolle der Guten Dienste betreffen, die mit der Schweizer Neutralität – das betonen vor allem auch die Initianten – stark verbunden sind und quasi eine Art «Rechtfertigung» und Kompensation zugunsten der Staatengemeinschaft darstellen für die Anerkennung der Neutralität. Denn die Neutralität kann nicht nur der Schweiz nützen. Damit sie respektiert wird, ist sie in erster Linie auf die externe Akzeptanz angewiesen. Bundesrat Cassis hat es folgendermassen ausgedrückt: «Die Hauptsache ist, dass wir nützlich sind. Nicht die Neutralität schützt uns vor Krieg, sondern das Nützlichsein.»
Doch spätestens seit dem von den USA und Israel gestarteten Iran-Krieg und dem Lucerne Summit im Juni dieses Jahres, der unter der Vermittlung von Pakistan (Atom- und Schutzmacht von Iran in den USA) und Katar (wichtigster Kommunikationskanal zwischen Israel, den USA und der Hamas) stattfand, steht die Schweiz auch hier unter Druck. Sie wurde in den Gipfelerklärungen nicht einmal als Gastland erwähnt und schon gar nicht als Mediatorin. In der Analyse des CSS stehen sowohl die Neutralität als auch die Guten Dienste unter Druck. Die Schweiz müsse sich mit ihren Guten Diensten neu positionieren in einer Welt, die sich stark verändert. Der Stellenwert der Friedenspolitik werde aber wohl zugunsten der Sicherheits- und Wirtschaftspolitik generell an Bedeutung verlieren, wie man bereits am starken Abbau der Entwicklungspolitik beobachten könne. In der Schweiz gebe es derzeit drei parallele strategische Reflexionsprozesse: Die Zukunft der Sicherheitspolitik (Zusammenarbeit mit NATO und EU) werde neu definiert, aber auch die Zukunft der Aussenwirtschaftspolitik stehe auf dem Spiel (Stichwort Geoökonomie und US-Zollpolitik), aber auch die Zukunft der Aussenpolitik sei neu zu denken. Dabei gebe es derzeit noch ein starkes Kohärenz- und Koordinationsproblem, so das CSS. Es geht also um die existentielle Frage, wie und in welcher Form die Schweiz der Welt nützlich sein kann und will. Schade, dass im Abstimmungskampf um die Neutralitätsinitiative diese wichtigen aussenpolitischen Weichenstellung nicht einmal ansatzweise diskutiert werden. Eine verpasste Chance.