Grenzen von Volksinitiativen

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Grenzen von Volksinitiativen

Von Giusep Nay, 11.05.2017

Das Volk wird nicht um ein Recht gebracht, wenn eine Volksinitiative regelkonform für ungültig erklärt wird.

Werden Volksinitiativen durch das zuständige Parlament nach den geltenden strengen Kriterien für ungültig erklärt, wird der Souverän nicht um sein Recht gebracht, seinen Willen auszudrücken und durchzusetzen. Die zu oft geäusserten Meinungen, die diesen Vorwurf erheben, sind zu kurz gedacht, und dieser Vorwurf wir zu schnell geglaubt.

Besser Volksinitiativen für ungültig erklären, als sie nicht umzusetzen

Wird eine Volksinitiative für ungültig erklärt, weil sie mit höherrangigem Recht im Widerspruch steht, können die Stimmberechtigten nicht ihren Willen in einer Volksabstimmung zum Ausdruck bringen. Geschieht dies trotzdem, nützt ihnen das nichts, denn bei einem Widerspruch mit höherem Recht – wie bei einer kantonalen Initiative vor allem mit der Bundesverfassung – können sie bei einer Annahme der Initiative ihren Willen doch nicht verwirklicht sehen.

Eine bundesverfassungswidrige Bestimmung in der Kantonsverfassung dürfte und würde die Bundesversammlung nicht gewährleisten und ein kantonales Gesetz könnte beim Bundesgericht angefochten und müsste aufgehoben werden bzw. würde sie bei der Anwendung auf Beschwerde hin nicht angewendet. Das Volk wird daher um kein Recht gebracht, wenn die Initiative für ungültig erklärt wird, vielmehr hat es auch auf dem Initiativweg kein Recht, verfassungswidrige Bestimmungen zu erlassen.

Die Erfahrungen mit eidgenössischen Volksinitiativen wie die Ausschaffungs- und die Masseneinwanderungsinitiative, die trotz ihres Widerspruchs mit den Grundrechten unserer Bundesverfassung und mit den Menschenrechtsgarantien der Europäischen Menschenrechtskonvention der Volksabstimmung unterbreitet wurden, zeigen, dass das Volk damit nur verschaukelt wird. Trotz der Annahme durch Volk und Stände wurden und durften diese Initiativen nur teilweise auf Gesetzesebene umgesetzt werden, und der Volkswille konnte so nicht in vollem Umfang beachtet werden. Das ist der schwerere Eingriff in die Volksrechte, als eine Initiative für ungültig zu erklären und nicht der Volksabstimmung zu unterbreiten, wenn sie doch nicht zum Erfolg oder zu keinem vollen Erfolg führen kann. Besser, als sie nicht umzusetzen, ist, sie für ungültig zu erklären.

Anforderung an Initiativen

Bei der Lancierung von Volksinitiativen achten die Initianten in neuerer Zeit zu wenig darauf, diese so zu formulieren, dass sie sich auch richtig und widerspruchsfrei in die bestehende Rechtsordnung einfügen. Sie vergessen in ihrem politischen Eifer, dass Volksinitiativen Verfassungs- und Gesetzgebung sind, wenn sie angenommen werden. Und Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen müssen stets auch das Gesamtinteresse im Auge behalten und dürfen nicht nur die Partikularinteressen der Initianten sehen wollen. Sie müssen auch wie jedes andere Gesetz klar formuliert sein, andernfalls kann bei einer Annahme gar kein eindeutiger Volkswille festgestellt werden. Die Initianten haben es dann selber zu verantworten, dass sie nicht ganz entsprechend ihren Intentionen umgesetzt werden können, weil diese nicht klar und eindeutig im Initiativtext zum Ausdruck kamen.

Aus der Garantie der politischen Rechte (Art. 34 BV) folgt, dass eine Volksinitiative in jedem Fall auf ihre Gültigkeit zu überprüfen ist. In aller Regel ist das Parlament dafür zuständig und es hat diese Prüfung vor der materiellen Prüfung der Initiative vorzunehmen. Es gilt, den Volkswillen zu schützen, denn dieser wird missachtet, wenn über eine Volksinitiative abgestimmt werden kann, auch wenn sie bei einer Annahme nicht umgesetzt und der Volkswille so nicht verwirklicht werden kann.

Gegen den Entscheid, sowohl auf Ungültigerklärung wie auf Gültigerklärung, kann jeder Stimmberechtigte in der Regel beim kantonalen Verwaltungsgericht und dann beim Bundesgericht Stimmrechtsbeschwerde erheben. Auf Bundesebene ist das allerdings ausgeschlossen, was eine empfindliche Lücke im Schutz des Initiativrechts, auch vor dessen Missbrauch, darstellt, die geschlossen werden müsste. Die Kriterien für diesen Entscheid sind rechtlicher Natur und aufgrund der langjährigen Rechtsprechung des Bundesgerichts bei kantonalen Volksinitiativen differenziert und klar. Und dass das Bundesgericht besser als die Bundesversammlung davor gefeit ist, hier aufgrund des politischen Inhalts der Initiative politisch zu entscheiden, liegt auf der Hand.

Zur Fremdspracheninitiative in Graubünden

Bei dieser kantonalen Fremdspracheninitiative wird sich erst weisen, ob deren Gültigerklärung durch das Bundesgericht einen wirklichen Erfolg für die Initianten darstellt oder ob das grosse Entgegenkommen zugunsten der Initiative sich nicht als ein Pyrrhussieg erweist; dies, weil der Grundsatz „im Zweifel zugunsten des Volkes“ – um dem Volk ja nicht das Recht, über die Initiative abzustimmen, zu Unrecht zu nehmen – zu grosszügig angewendet wurde, beachtet man die vielen Kautelen, die in der Begründung in der öffentlichen Beratung des Urteils angebracht wurden, damit die Initiative dann tatsächlich verfassungsmässig umgesetzt werden kann.

Das Bundesgericht hat dabei nicht entschieden, dass nur eine Fremdsprache in der Primarschule mit unserer Bundesverfassung im Einklang sei. Es sagt mit seinem Urteil – entsprechend der bei der Stimmrechtsbeschwerde allein zu prüfenden Frage – nur, es sei nicht offensichtlich ausgeschlossen, dass die allgemeine Anregung in der Initiative, nur eine Fremdsprache in der Primarschule zu unterrichten, verfassungskonform umgesetzt werden könne. Ob dies – sollte die Initiative angenommen werden – möglich sein wird, ist ungewiss.

Die Hürden dafür sind hoch, denn das Rätoromanische und das Italienische geniessen als Minderheitensprachen in unserer Bundesverfassung und der Kantonsverfassung einen hohen Schutz, den das Ausführungsgesetz zur Initiative gewährleisten muss. Es muss der dann eingehenderen und genaueren Prüfung durch das Bundesgericht – die zu unserem demokratischen Rechtsstaat ebenso gehört wie das wichtige Initiativrecht – standhalten können.

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