Diese verflixte Ventilklausel

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Diese verflixte Ventilklausel

Von Joerg Thalmann, 10.05.2012

Die Schweiz will mit der „Ventilklausel“ die Einwanderung aus acht osteuropäischen EU-Ländern um rund 4000 Arbeitskräfte vermindern. Dürfen wir das? Die EU sagt nein. Wahrscheinlich hat sie recht.

Was zum populären Gebrauch „Ventilklausel“ genannt wird, ist eine rechtsgültige Bestimmung in unserem bilateralen Freizügigkeitsabkommen mit der EU, Artikel 10.4. Als wir nach der Ablehnung des EWR am 6.Dezember 1992 einen anderen Zugang zum Binnenmarkt der EU suchten, akzeptierte sie eine bilateral, nicht wie im EWR für mehrere Länder gültige sondern nur zwischen Brüssel und Bern ausgehandelte Teilnahme der Schweiz am freien Verkehr auf den wichtigsten Sektoren. Zu diesen gehören aber für die EU nicht nur wie es traditionell der Schweiz vorschwebt Waren, Dienstleistungen und Kapitalien, sondern auch Menschen, nämlich alle Arbeitssuchenden. Darum mussten wir auch die Freizügigkeit für die Arbeitkräfte aus der EU akzeptieren.

Wir fürchteten allerdings eine Überschwemmung mit Gastarbeitern aus der EU. Sehr verständlich: Wir hatten schon über 20 Prozent Ausländer im Land, viel mehr als jedes EU-Land ausser Luxemburg. Die EU zeigte Verständnis und war grosszügig: Schweizer liess sie bei sich ab sofort frei Arbeit suchen, wir durften den Zuwachs von EU-Zuwanderern noch fünf Jahre kontingentieren. Ab dem Inkrafttreten am 1.Juni2002 mussten wir die Arbeitsbewilligungen für EU-Gastarbeiter jedes Jahr um 115000 erhöhen, bis ab 2007 die unbeschränkte Freizügigkeit gelten sollte. Diese Kontingentierung war übrigens unnötig, die Zahl der neuen Arbeitsgesuche erreichte praktisch nie 115000. Die EU gestand aber für weitere sieben Jahre noch eine von Bedingungen abhängige Einwanderungsbremse zu, also bis Ende Mai 2014, und das regelt die

„Ventilklausel“

Falls die Zuwanderung in einem Jahr mehr als 10 Prozent über den Durchschnitt der drei Jahre vorher steigt, dann dürfen wir sie im folgenden Jahr auf 5 Prozent beschränken.

Und das hat der Bundesrat nun getan – aber nur gegen einen Teil der EU-Länder, acht osteuropäische. Eine gewagte Interpretation: „Darüber sagt die Klausel nichts, also ist es erlaubt.“ Als sie 1995-99 ausgehandelt wurde, sah niemand voraus, auch die Schweizer nicht, dass einmal die Frage auftauchen könnte, ob sie auch gegen bloss einen Teil der EU angerufen werden dürfe. Die EU war bei der Unterzeichnung 1999 eine kompakte Gemeinschaft von 15 Staaten, erst 2005 traten ihr die ersten acht osteuropäischen Länder bei. Zwar konnte die Schweiz auch mit ihnen eine fünfjährige Anpassungsfrist für die Zuwanderung aushandeln, sie steht in dem für die Anpassung an die Ost-Erweiterung ausgehandelten Zusatzprotokoll 1 zum Freizügigkeitsabkommen. Doch da wurde keine für die Ost-Länder spezifische Ventilklausel angehängt, für sie gilt nach dem EU-Verständnis nur noch die allgemeine, mit der ganzen EU damals ausgehandelte. Nicht von klaren Bestimmungen gedeckt, nur in einem Analogieschluss wendet sie nun der Bundesrat bloss gegen diese acht osteuropäischen Mitglieder an. Die EU reagiert heftig, sie wird diese Spaltung ihrer Mitglieder durch einen Drittstaat nicht hinnehmen. Die Frage wird zwar im Juni im Gemischten Ausschuss Schweiz-EU besprochen, der die bilateralen Abkommen überwacht, aber Entscheide kann er nur im Konsens der beiden Partner fällen, und dass die EU den Schweizer Standpunkt akzeptiert scheint ausgeschlossen.

Kein Schiedsgericht!

Und Schiedsgerichte sind in den bilateralen Abkommen nicht vorgesehen. Pikant! Die Uneinigkeit über die Ventilklausel wird damit zum Paradebeispiel für die generelle Störung in unseren Beziehungen zur EU: Sie zeigt, warum die EU so hartnäckig auf die Schaffung eines Schiedsgerichts für bilaterale Konflikte drängt und ohne Einigung darüber keine weiteren Abkommen mit uns abschliessen will.

Warum wird sie eigentlich „Ventilklausel“ genannt? Weil sie, wie unter Diplomaten gemurmelt wird, der Schweiz erlaubt, innenpolitischen Dampf abzulassen.

Ein krasser Schnitzer des Bundesrats

Polen verärgert, alle Osteuropäer verärgert, die ganze EU verärgert. Alle wegen der Ventilklausel.

Was ist los mit der Schweizer Aussenpolitik? Der Druck des Auslands in Finanz- und Steuersachen steigt bis zum Unerträglichen, und dann verärgern wir mit der Ventilklausel die Polen, ohne deren Hilfe wir im Internationalen Währungs-Fonds nicht mehr an oberster Stelle mitreden können. Aussenpolitischer Amateurismus. Was ist los?

Die Polen waren bereit, mit uns einen Sitz im Exekutivdirektorium des IWF zu teilen, weil beiden kein ganzer zugesprochen wird. Mit der Einschränkung der Freizügigkeit durch die „Ventilklausel“ verärgert sie jetzt der Bunderat. Und weitere sieben Ostländer. Und die EU als ganze, deren Goodwill wir dringend brauchen, weil sie uns den Entzug bilateraler Partnerschaft androht. Womit? Mit einer „Ventilklausel“, welche von unserer Wirtschaft bekämpft wird, weil sie diese Arbeitskräfte braucht. Wofür? Für eine lächerlich geringe Zuwandererbremse, mehr als rund 4000 pro Jahr erlaubt die Klausel nicht. Warum? Für innenpolitische Stimmungmache: Sie soll den Unmut über zuviel Einwanderung aus der EU und auch das Murren im Volk über das „ständige Nachgeben gegen internationalen Druck“ beschwichtigen. 4000 Zuwanderer weniger, was für ein festes Auftreten des Bundesrats!

Die Ventilklausel ist ein Symptom für ein generelles Problem der Schweizer Aussenpolitik: Gegen aussen ist sie gelegentlich sprunghaft, im Innern ihre Stellung prekär. Dafür sind viele Erklärungen möglich. Hier drei Hypothesen:

Versagten unsere Diplomaten?

Erstens: Wie konnte der Bundesrat die Reaktionen der Osteuropäer dermassen unterschätzen oder nicht einmal voraussehen? Haben ihn unsere Botschaften nicht informiert? Oder, schlimmer, nahm er deren Warnungen nicht zur Kenntnis? Wie vor zwanzig Jahren, als Flavio Cotti die Warnungen unseres Washingtoner Botschafters vor den Holocaust-Forderungen der amerikanischen Juden in den Wind schlug? Ein Faktum, welches den Schnitzer erklären hilft, liefert alt Staatssekretär Franz Blankart. Als das Volk 1992 den EWR ablehnte, den er mit ausgehandelt hatte, sagte er: „Wir haben uns von 80 Prozent unserer internationalen Kontakte ausgeschlossen.“

Was Blankart antippte war dies: An internationalen Verhandlungen sitzen Minister, Diplomaten und Experten nicht nur offiziell zusammen. Man macht Kaffeepause, isst, trinkt und lacht miteinander. Und manchmal stecken zwei in einer Ecke die Köpfe zusammen, um heikle Dinge freier als in der offiziellen Verhandlung zu bereden. Unter vier Augen vertraue ich dem anderen auch einmal die tieferen Motive meines Landes an, die ich offiziell hinter harten Forderungen verstecken muss. Und er mir. Was weder mich noch ihn hindert, zehn Minuten später am Verhandlungstisch die Interessen meines Landes wieder pickelhart zu vertreten. Aber die Einsicht in diese tieferen Motive erlaubt uns besser, Kompromisse zu suchen. Die EU- und EWR-Länder haben unzählige solche Kontakte. Auf diplomatischer und Expertenebene jeden Tag. Unsere Minister und Diplomaten haben sie nur noch ein paarmal im Jahr. Ihnen fehlt jenes persönliche Zusammensein, das Dinge wie polnische Empfindlichkeiten vor Augen führt. Die Bundesräte Didier Burkhalter und Evelyne Widmer-Schlumpf, welche die EU-Kollegen noch am meisten sehen, sollen gegen die Ventilklausel gestimmt haben. Fünfe sahen nur noch Innenpolitik.

Schlaumeierei und Hochmut?

Meine zweite Theorie sieht einen Grund im Bild, das andere Länder von uns haben und zu dem wir sie geradezu erzogen haben: ein Bild von Hochnäsigkeit, Abgeschlossenheit und dem Gefühl, wir seien über jede Kritik erhaben. Wie die Welle von Empörung über das „Nachgeben“ des Bundesrat zeigt, bringt ein Ritzen an diesem Selbstbild heute noch weite Kreise in Rage. Dabei sollten uns die letzten zwanzig Jahre gelehrt haben, dass wir ein Land sind wie die anderen auch, mit Vorzügen und Schwächen. Wirtschaftlich gesund und politisch mit unserer direkten Demokratie ein Vorbild. Rund um das Bankgeheimnis haben wir aber jahrzehntelang schlaue Geldmacherei mit einem hochgetriebenen „Schutz der Privatsphäre“ verteidigt und uns gegen Kritik immunisiert.

Vor zwanzig Jahren die Affäre um die Holocaust-Konten unserer Banken; dann das mit der Drohung des Ausschlusses aus den USA erzwungene Ausliefern von Kundendaten der UBS; und jetzt die auf uns einprasselnden Angriffe auf das „Steuerparadies“: Das ist eine Hetzjagd auf ein allzu stolzes Land, das sich „au-dessus de tout soupçon“ wähnte (Jean Ziegler). Das absolute Bankgeheimnis und die spitzfindige Unterscheidung zwischen Steuerbetrug und –Hinterziehung wurden verteidigt wie ein heiliges Gut. Ja, wir haben Reformen vollzogen und stehen jetzt besser da als manche Länder, die uns lauthals anklagen. Aber mit unserer langjährigen Projektion von Hochmut, Geldmacherei und Unangreifbarkeit haben wir diese Hatz auf uns gezogen. Dieses Image wird uns noch einige Zeit ankleben.

Der Rütli-Mythos?

Der dritte Erklärungsversuch steigt hinunter in historische Wurzeln, die noch heute unser Handeln mitdirigieren. Unser mittelalterlicher Widerstand gegen fremde Landvögte hat sich im 20.Jahrhundert in die Neigung verwandelt, uns in ein helvetisches Schneckenhaus zurückzuziehen. Seit 1945 ist Europa nach Jahrtausenden chronischer Kriege friedlich geworden. Diese epochale Wende in unserer Umgebung beseitigte den Grund für unsere historischen Ängste, wir jedoch änderten nichts an unserem Abwehr-, Misstrauens- und Sonderfallreflex. „Hilfe, wir sind von Freunden umgeben!“ (Christian Lutz) Der Rütli-Mythos befiehlt uns, wie die Dutzende von Leserbriefen der letzten Wochen zeigen, immer noch, jeden Kompromiss mit ausländischen Mächten als unerträgliches Rühren an unserer Souveränität anzusehen. Das hindert uns Bürger und jetzt (Ventilklausel) sogar den Bundesrat, die Veränderungen um uns her zu sehen. Leiden wir nicht unter einem Widerstand, Änderungen zur Kenntnis zu nehmen? Das Bankgeheimnis wird heute noch mit dem Faktum verteidigt, dass seine Einführung ein mutiger Akt war, um die Juden vor Hitler zu schützen. Vor siebzig Jahren, ja...

Direkte Demokratie: ein aussenpolitischer Klumpfuss?

Die direkte Demokratie legt der Aussenpolitik Fesseln an. Das Schweizer Volk hat aber gelernt, sie so geschmeidig zu gestalten wie die Eliten der anderen Länder.

Ist die direkte Demokratie eine unerträgliche Fessel für unsere Aussenpolitik? Hinter der unüberlegten Anwendung der Ventilklausel gegen die EU-Ostländer steht ja die Angst des Bundesrates vor Gefühlsausschlägen der Stimmbürger in der Aussenpolitik: Sie soll der neuesten SVP-Initiative zur Beschränkung der Einwanderung begegnen und die Empörung über das „ständige Nachgeben des Bundesrats vor ausländischen Forderungen“ dämpfen.

Ja, die direkte Demokratie kann der Schweizer Aussenpolitik Streiche spielen. Das klassische Beispiel ist der EWR. Unser Conseiller Fédéral Delamuraz war vom Schweizer Ja so überzeugt, dass er die Partner mit Erfolg beschwor, es brauche keine Klausel für den Fall, dass ihn ein Staat nichr ratifiziere. Die Schweizer sagten Nein, der EWR musste von den übrigen EFTA-Staaten mit der EU neu ausgehandelt werden, bis zum Inkrafttreten verloren sie ein volles Jahr. Unser Volk hatte jedes Recht, den EWR abzulehnen. Aber zwei Jahre hart verhandeln, die meisten und grössten Konzessionen fordern, welche die anderen Länder gar nicht brauchen und dann den Vertrag ablehnen, in welchem diese helvetischen Sonderinteressen stehenbleiben, das ist ein starkes Stück in internationalen Verhandlungen. Ist eine glaubwürdige Aussenpolitik unmöglich, wenn das Volk entscheidet?

Entschuldigung...

Im zitierten Beispiel ja nicht: Nicht der Stimmbürger, sondern Delamuraz’ Überoptimismus bescherte den Partnern die Verzögerung. Aber konzentrischer Druck auf die Schweiz macht unseren Aussenpolitikern heute wieder Angst, und sie empfehlen dem Bundesrat, im Ausland und insbesondere der EU den hohen Wert der direkten Demokratie offensiv darzustellen und Verständnis dafür zu wecken, dass gelegentlich eine Schweizer Abstimmung Vereinbarungen zunichtemachen kann.

Man muss den Partnern allerdings auch zeigen, dass man alles tut, um solche Brüskierung zu vermeiden. Jedesmal achselzuckend sagen „Entschuldigung, das Volk hat anders entschieden“, das geht nicht. Viele Bürger leben noch im Glauben, wir könnten hinter einer hohen Mauer von Neutralität absolute Souveränität geniessen, und regen sich auf, wenn der Bundesrat irgendwo nachgibt. Von der Agrar- bis zur Umweltpolitik ist aber heute fast alles weltweit miteinander verquickt, abgeschottete Innenpolitik gibt es nicht mehr. Wir müssen dem Abstimmungsvolk mehr als bisher die Unausweichlichkeit von Kompromissen und Zugeständnissen in der internationalen Politik klarmachen - und dass sie auch unserem Interesse dienen.

Das Volk ist reif!

So schwer ist das gar nicht. Das Volk hat bisher in aussenpolitischen Fragen eine erstaunliche Reife gezeigt. Es hat sich von sachlichen Argumenten überzeugen lassen und oft gegen populistische Stimmungsmache entschieden. Die fremdenfeindlichen Schwarzenbach-Initiativen hat es alle abgelehnt. In den meisten europapolitischen Abstimmungen hat es Augenmass bewiesen, insbesondere wenn ein Nein wirtschaftlich nachteilig gewesen wäre. Und sogar das Ja zur Minarett-Initiative kann positiv verstanden werden: als Korrektur politischen Leisetretens. Ich stimmte dagegen, aber nachträglich sah ich auch: Die Mehrheit drückt ein Gefühl aus, welches die Politiker ängstlich ignorieren. Der Islam macht uns Angst! Sprecht endlich darüber! Und wenn ihr nicht handelt, handeln wir!

In Ländern, wo die Bürger nur alle vier Jahre pauschal zwischen ein paar Parteien auswählen können, werden Gefühle wie die Islam-Angst von Demagogen hemmungslos ausgeschlachtet und treiben die Parteien in ein populistisches Wettrennen. Bei uns werden solche Gefühle in den Abstimmungsschlachten ausdiskutiert, und dabei hat das Volk in langjähriger Erfahrung mit seiner Abstimmungsmacht und -Verantwortlichkeit gelernt, politische Gefühlsexzesse zu vermeiden. Das tun oft sogar schon die Initiativkomitees. Die Initianten hätten ein Verbot aller Minarette fordern können, sie haben sich auf ein Verbot des Baus von neuen beschränkt. Das ist immer noch völker- und menschenrechtlich zweifelhaft, aber kein Extremismus; unsere Muslime können damit leben, sagen prominente Vertreter. Ähnlich auch die Initiative der SVP zum Staatsvertragsreferendum. Sie würde unserer Aussenpolitik zu starre Fesseln anlegen, aber sie zwingt uns, das schwelende Unbehagen über die Einschränkung unserer Handlungsfreiheit durch die internationale Verflechtung offen zu debattieren.

Demokratie im Zickzack

In der direkten Demokratie können sogar Zickzackwege zu guten Resultaten führen. Eine Initiative verlangte einst mit Erfolg, die Sommerzeit wieder aufzuheben. Nach einem Sommer der Abkapselung von den Bürozeiten des übrigen Europa waren die Nachteile dermassen klar, dass sie der Bundesrat per Notrecht wieder einführte. Kein Referendum, kein Wort des Protests.

Den faszinierendsten Fall liefert die Alpeninitiative. Eine Volksabstimmung, ein rabiater Protest der EU und eine dadurch provozierte Verfassungsverletzung des Bundesrates verstärkten den Umweltschutz der Alpen! Die knappe Annahme am 20.Februar 1994 (51,9 %) zwang die Schweiz, den 40-Tönnern der EU für den Alpentransit ein Höchstkontingent von 600000 Fahrten pro Jahr aufzubrummen. Damit verletzten wir aber die Gleichbehandlung von schweizerischen und EU-Camions, die wir in einem früheren Abkommen unterschrieben hatten. Zwei Tage später brach die EU die bilateralen Verhandlungen ab, mit einem Staat, der Abkommen bricht, verhandelt man nicht. Der Gleichbehandlung widersprachen nur vier Worte im Initiativtext: die Kontingentierung sollte für Transporte „von Grenze zu Grenze“ gelten, im Klartext: nur für EU-Camions. Der Bundesrat fand die geniale Lösung: Er strich im Ausführungsgesetz stillschweigend diese vier Worte. Obwohl sie jetzt in der Verfassung standen! Auch hier kein Protest. Die Initianten freuten sich sogar über diese Amputation ihres Textes, denn dank diesem Kniefall vor der EU waren jetzt auch Schweizer Binnentransporte im 600000er Kontingent inbegriffen! Hätten sie selber schon die Beschränkung von Schweizer Fahrten über unsere Pässe gefordert, dann wäre ihre Initiative abgelehnt worden.

Diese Fälle zeigen, wie geschmeidig die direkte Demokratie im aussenpolitischen Prozess sein kann: Ablehnung radikaler Vorschläge (Schwarzenbach), Schaden für die internationale Glaubwürdigkeit (EWR), Ablehnung politischer Bindung an die EU aber verlässliche Unterstützung des bilateralen Wegs, zweifelhafte aber für eine Debatte nötige Tabubrüche (Minarette), Agendasetting (Staatsverträge), Korrektur nach schlechten Erfahrungen (Sommerzeit) und im Fall der Alpeninitiative eine vom Ausland erzwungene Verfassungsverletzung, welche den Initianten mehr bringt als sie zu fordern gewagt haben! Wichtiger als die paar Fehlentscheide ist ein grosser Gewinn: Auch die Aussenpolitik wird vom Volk mitgetragen. Sie ist nicht mehr ein Reservat der Politikerelite wie in den anderen Ländern und auch bei uns vor 1945, sondern zwingt diese, sie in der Auseinandersetzung mit dem Volk zu gestalten.

Werben und kämpfen

Wir sollten für die direkte Demokratie werben und kämpfen! Doch das tun wir nicht, auch hier hemmt uns unsere Schneckenhaus- und Sonderfall-Mentalität: Wir hüten sie wie einen helvetischen Schatz, den niemand anrühren soll. Dabei wird das 21.Jahrhundert schlecht enden, wenn man die Bürger der Welt weiter so gängelt wie heute. Selbst in den Demokratien grassiert Politikverdrossenheit. Man kann sie nur überwinden, indem man den Bürgern Mitbestimmung gibt und sie dann merken, dass das auch Mitverantwortung heisst. Unsere direkte Demokratie, die einzige echte und volle eines unabhängigen Staates, ist ein Muster, das man der ganzen Welt empfehlen muss. Die Chance, schon einmal bei den Politikern und Völkern der EU dafür zu kämpfen, ist ein Argument für den Schweizer Beitritt.

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Von Urs Meier, 20.07.2020

Mag sein, dass die Anrufung der Ventilklausel gegen die Osteuropäer unzulässig ist - ich habe mich nämlich auch gewundert, dass das plötzlich noch möglich sein soll. Man tut aber gut daran, innenpolitische Motive nicht als minderwertig und populistisch abzutun. Ohne innenpolitische Zustimmung kann die Regierung keine Aussenpolitik betreiben. Konkret steht die Abstimmung über die Ausweitung der Personenfreizügigkeit auf Kroatien auf dem Programm. Wenn der Bundesrat nicht so tut, als nähme er die durch die starke Einwanderung verursachten Probleme ernst, wird er die Abstimmung verlieren und dann ist die Personenfreizügigkeit futsch, was ich persönlich begrüssen würde, aber der Bundesrat und die Arbeitgeber wohl kaum. Natürlich ist die Anrufung der Ventilklausel für die osteuropäischen Staaten bezüglich der Migrationsfolgen nicht viel wirksamer als eine Tasse Kamillentee, aber sie ist zumindest ein Symbol. Eines zudem, das auf dem Arbeitsmarkt relativ wenige Effekte zeigen wirkt. Auch wenn man auch Partner wie Polen wegen IWF etc. verärgert, kann man doch vielleicht die PFZ retten und das wäre bestimmt prioritär für unser neoliberales Establishment. Der Schweiz würde allerdings die Aufkündigung der bilateren Verträge bei Tageslicht betrachtet nur im Bereich der Landwirtschaft nennenswerte Probleme bescheren.

Die Schweiz hat 2 Probleme: 1. Bei der Suche nach den Rosinen übersieht sie oft den Kuchen. 2. Den letzten Fortschritt hat Napoleon gebracht.

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