Die Welt taumelt von Krieg zu Krieg. Derweil berät der Nationalrat die Initiative der SVP, die die Neutralität in ein Kleid zwängen will, das zum Ersticken eng geschnitten ist. Etwas Unklügeres könnte man nicht tun.
Aber nicht nur der von Patron Christoph Blocher inspirierte Initiativtext überzeugt nicht. Unbefriedigend ist auch ein Gegenvorschlag, der hauptsächlich von der Mitte-Fraktion getragen wird. Beide Versuche, das Neutralitätsprinzip in die Bundesverfassung zu schreiben, beginnen mit derselben Aussage: „Die Schweiz ist neutral. Ihre Neutralität ist immerwährend und bewaffnet.“ Der erste der beiden Kurzsätze ist irreführend, der zweite anmassend.
Konfliktgeladene Perioden
Da ist also die Rede von der Schweiz. Nur, die Schweiz besteht nicht nur aus dem Staat. Die Schweiz - das sind vor allem die neun Millionen Bewohnerinnen und Bewohner, die frei denken und sich frei äussern können; das ist der Souverän, die fünfeinhalb Millionen Stimmberechtigten, die an der Urne unbehelligt ihre eigene Meinung ausdrücken können; und das sind auch die Hunderte von Parteien, Verbänden, Interessengruppen, deren Merkmal ist, dass sie gerade nicht neutral sind, sondern ihre je eigenen Anliegen vertreten. In Frankreich nennt man das ganze Ensemble, das ein Land „lebendig“ macht, „les forces vives“. Das ist mehr, viel mehr als der Staat und seine Bürokratie.
In konfliktgeladenen Perioden - etwa während des Zweiten Weltkriegs - sah sich der Staat Schweiz immer wieder gezwungen, dem Ausland zu erklären, dass die Neutralität nur das staatliche Handeln betrifft, nicht aber jenes seiner Bürgerinnen und Bürger. Weil das nicht überall verstanden und akzeptiert wurde, griff der Bundesrat - zwecks Beruhigung der bösen Geister - zum Mittel der Zensur. Was wiederum dem „lebendigen“ Teil der Schweiz missfiel. Wenn man schon einen Neutralitäts-Artikel in die Verfassung schreiben möchte, so wäre es vernünftiger, den Begriff „Schweizerische Eidgenossenschaft“ zu verwenden, wie dies die ersten beiden Artikel der BV tun.
Mehr als tausendjährig: immerwährend!
Einer Korrektur bedürfte auch der zweite der erwähnten Kurzsätze. „Immerwährend“ soll die Schweiz neutral sein. Das Adjektiv gehört nur zur pathetisch-theatralischen Wortsorte, wie sie in Liebesbriefen des 19. Jahrhunderts üblich war. Irritierend ist, dass in diesem Adjektiv die ungeheure Anmassung steckt, einen Sachverhalt für alle Zeiten zu regeln. Die Nazis salbaderten einst von einem „tausendjährigen Reich“. Im Vergleich zum Ewigkeitswort „immerwährend“, das der SVP vorschwebt, nahm sich der Zeitraum, den unsere nachbarlichen Grossmäuler einst anvisierten, fast bescheiden aus. Wenn schon ein BV-Artikel zur Neutralität, so müsste sich die Legislative vorerst um sprachliche Ernüchterung kümmern. Warum könnte der Neutralität nicht einfach das Adjektiv „dauerhaft“ zur Seite gestellt werden?
Höchstes Recht, höchstes Unrecht
Viel wichtiger als solche Semantik ist aber jener Abschnitt der Initiative, der festschreiben will, die Schweiz dürfe künftig keine „nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen“ (d.h. Sanktionen) gegen kriegführende Staaten treffen ausser im Falle, dass die UNO solche Massnahmen festlegt.
Man stelle sich vor, dieser Zwangsjacken-Passus wäre im Februar 2022, als Russland die Ukraine überfiel, bereits in Kraft gewesen und die Schweiz hätte der Staatengemeinschaft völlig cool erklärt: Sanktionen? Tut uns leid, wir sind neutral, Sanktionen gibts nicht, wir pflegen den Courant normal. Wir hätten maximale Verfassungstreue manifestiert, uns aber gleichzeitig komplett ins Abseits gestellt. Niemand hätte verstanden, wie ein Land, dessen Rechtsstaatlichkeit und humanitäre Tradition einen guten Ruf haben, auf die Gewaltorgien und krassen Regelverstösse des Aggressors lediglich mit einem Schulterzucken reagiert hätte.
Von Cicero ist der Satz „summum ius, summum iniuria“ überliefert. Der im alten Rom herausragende Philosoph und Politiker wollte davor warnen, dass, wenn höchstes Recht allzu stur, allzu buchstabengetreu angewendet werde, höchstes Unrecht herauskommen kann. Die europäische Staatengemeinschaft hätte über den CH-Sonderling verständnislos den Kopf geschüttelt, der Schweizer Souverän grossmehrheitlich ebenfalls. Unser Land hätte sich in einer ähnlichen Situation wieder gefunden, in der sie am Ende des Zweiten Weltkriegs steckte: Von den Westalliierten und vor allem vom Ostblock geschmäht, weil sie sich aus allem herausgehalten, zur Entfernung der Nazi-Monster nichts beigetragen, für selber aber Profite gemacht hatte.
Die Kunst des Improvisierens
Liest man den Initiativtext, stellt sich die Frage: Waren Christoph Blocher und seine Leute, als sie ihren Vorstoss formulierten, von Geschichtsblindheit geschlagen? Wie kommen sie dazu, dauernd mit grosser Emphase zu erklären, in den vergangenen 200 Jahren sei man mit der Neutralität stets gut gefahren, also müsse man sie jetzt endlich in die Verfassung schreiben? Statt dauernd mit Hellebarden herumzufuchteln, hätten sie während zwei oder drei Wochen ihre Köpfe besser in die Verhandlungsprotokolle des Bundesrates gesteckt. Dort ist nachzulesen, in welcher Vielfalt sich in alter und neuer Zeit das Problem „richtigen“ neutralen Handelns stellte. Möglicherweise hätten sie erkannt: ein enger, verfassungsrechtlich festgelegter Manövrierraum ist die falsche Methode.
Aber es trifft durchaus zu, dass die Schweiz gut gefahren ist mit ihrer Neutralität. Doch dies war nur deshalb der Fall, weil sie sich nicht auf sture Prinzipienreiterei einengen liess, wie das die Initiative anstrebt, sondern weil sich der Bundesrat stets - und das notgedrungen - in der Kunst des Modellierens und Improvisierens übte. Daher zeigt sich in der situationsgegebenen Praxis ein Fächer, der von strikter Neutralität bis zum Neutralitätsbruch reicht.
Sakrosankt war Neutralität nie
Hier ein paar der unzähligen Beispiele, wie die Regierung, in deren Hand die Aussenpolitik hauptsächlich liegt, mit der Neutralität umging:
Im Zweiten Weltkrieg: Die Kooperation mit dem Deutschen Reich (Waffenlieferungen, Goldkäufe) ist hinlänglich bekannt. Nehmen wir ein anderes Beispiel: die Verdunkelung. Im Herbst 1940 verlangten die Deutschen und Italiener von der Schweiz, auf ihrem Gebiet dieselben Verdunkelungsmassnahmen zu treffen wie in den umliegenden Ländern. Grund der Bittsteller: Der einsame „Lichtkegel“ Schweiz erleichtere den englischen Bomberpiloten die Navigation. Der Bundesrat liess die Frage abklären. Ein Aide-Mémoire hielt fest, eine Pflicht zur Verdunkelung lasse sich jedenfalls nicht aus dem Haager Abkommen (über die Pflichten und Rechte der Neutralen im Krieg) ableiten. Auch die Armeeleitung winkte ab. Dennoch beauftragte der Bundesrat den General, die Verdunkelung einzuführen. Und weil auch die Radiosender für die Piloten Ihrer Majestät hilfreich waren, musste um 22 Uhr Sendeschluss sein. Dies alles zum Nachteil der Briten und zum Nutzen der Deutschen. Neutral waren diese Anordnungen kaum. Und das eigene Volk wurde insofern angelogen, als die Regierung erklären liess, man habe sie nicht unter fremdem Druck vorgenommen.
Im Kalten Krieg. Während dieser über 40 Jahre dauernden Periode wimmelte es nur so von Abweichungen vom „geraden Pfad“. Zu Beginn der 1950er Jahre setzten die Amerikaner die Schweiz massiv unter Druck, sich dem CoCom anzuschliessen (Coordinating Committee on multilateral Export Controls). Dem CoCom gehörten die Nato-Mitglieder an, und ihre Aufgabe war, den Osthandel eng zu beobachten und zu verhüten, dass moderne Technologie (Waffen, Nukleartechnik) in den Ostblock gelangte. Die Schweiz sträubte sich, willigte aber ein, „informell“ mitzumachen, da ihr bei einer Weigerung selber Sanktionen gedroht hätten. Etwa zur gleichen Zeit erlaubte Bern der Firma Bührle, einen Grossauftrag über die Lieferung von Luft-Boden-Raketen an die US-Armee auszuführen, die für ihre Kriegführung in Korea bestimmt waren.
Zum Dauerthema Nähe bzw. Distanz zum westlichen Bündnis gehörte neben Waffenlieferungen und -käufen auch die nachrichtendienstliche Kooperation. Was die Spionageabwehr betraf, war die Nähe ziemlich weit gediehen. Im Juni 1955 hielt der damalige Abwehrchef Balsiger an einem Rapport zur Zusammenarbeit fest: „Die Basis solcher Verbindungen ist die Bekämpfung des Weltkommunismus und der damit verbundenen Spionage und Infiltration. Es ist klar, dass die Bekämpfung dieser Weltgefahr der Neutralitätspolitik nicht geopfert werden darf. Würden wir uns in dieser Beziehung streng neutral verhalten, so hätten wir allzu bald schwere Enttäuschungen im politischen und wirtschaftlichen Leben der Schweiz zu erfahren…“.
Dem Bundesrat war vollkommen bewusst, dass seine Beschlüsse mit der „reinen“ Lehre von Neutralität und Gleichbehandlung mitunter nicht mehr viel zu tun hatten. Dennoch fasste er sie, oft zähnknirschend, wie den Protokollen zu entnehmen ist. Und er tat es, weil eine strikt und stur befolgte Neutralität dem Land möglicherweise grossen Schaden zugefügt hätte.
Die seltsame Weltflucht
Im Vergleich zu den Zeiten des Kalten Kriegs sind die heutigen Spannungen nicht geringer. Die Welt ist komplexer, schnelllebiger, unüberblickbarer geworden. Vom Bundesrat als wichtigstem Faktor der Aussenpolitik wird erwartet, dass er das Geschehen mit offenem Auge verfolgt, Nutzen und Schaden seines Handelns abwägt, unkonventionelle Pfade einschlägt, wenn es die Lage erfordert. Das Verkehrteste jedenfalls wäre, dem Land eine Neutralitätskonzeption aufzuzwingen, die den aussenpolitischen Spielraum massiv einschränken würde.
In der Vorstellung der Initianten, mit strikter Neutralität sei die Schweiz am allerbesten geschützt, manifestiert sich eine seltsame Weltflucht. Gewiss, wir hätten - bezogen auf den Fall Ukraine - das Wohlwollen des russischen Herrschers auf unserer Seite. Aber wie stünde es mit dem Wohlwollen in unserem unmittelbaren Lebenskreis? Wie liesse sich dann das Verhältnis zur EU regeln, in die mehr als die Hälfte unserer Exporte fliesst. Wie stünde es um die Solidarität bei grösseren Katastrophen wie in Crans-Montana?