Iran verhandelt mit den USA. Doch es bleibt erstaunlich unklar, wer ein Abkommen am Ende verbindlich machen kann. Wo Khamenei draufsteht, sollte auch Khamenei drin sein. Sollte man meinen. *)
Die Islamische Republik verhandelt über Krieg und Frieden. Doch je weiter die Gespräche mit Washington vorankommen, desto dringlicher wird eine andere Frage: Wer kann in Teheran eine Vereinbarung tatsächlich autorisieren und dafür sorgen, dass ihre Umsetzung auch durchgesetzt wird?
Der iranische Diplomat Abbas Araqchi verhandelt derzeit über eine Vereinbarung, die weit über eine diplomatische Verständigung hinausreichen könnte. Während der UN-Generalversammlung liefen über Katar indirekte Kontakte mit der amerikanischen Seite. Ein Vorschlag der Islamischen Republik verband amerikanische Schritte zur militärischen Deeskalation und bei der Blockade mit der Wiederöffnung der Strasse von Hormus; weitere Streitfragen sollten anschließend verhandelt werden.
Es geht also nicht nur darum, was Araqchi anbieten kann. Entscheidend ist, wo in der Islamischen Republik derzeit die Autorität für ein verbindliches Abkommen liegt: Wer erteilt Araqchi das Mandat und wer kann anschliessend gewährleisten, dass eine von ihm ausgehandelte Vereinbarung das IRGC (die Revolutionsgarden) und andere Machtzentren der Islamischen Republik (IR) tatsächlich bindet?
Masoud Pezeshkian, der iranische Präsident, versuchte während seiner New-York-Reise, diese Unsicherheit zu zerstreuen. Im CBS-Interview verwies er auf ein sechsköpfiges Gremium aus Vertretern verschiedener staatlicher Bereiche, darunter Sicherheitsorgane, Majles (Parlament) und Regierung. Dieser Kreis berate und koordiniere Entscheidungen. Im selben Interview versicherte Pezeshkian, Khamenei sei gesund und handlungsfähig; er habe ihn zweimal für mehr als sieben Stunden getroffen.
Das Sechsergremium ist allerdings kein neu geschaffenes Machtzentrum. Araqchi hatte bereits im Juli erklärt, dass im Sekretariat des Obersten Nationalen Sicherheitsrats (ONSR) zunächst ein «Atomkomitee» gearbeitet habe, das später zum Verhandlungskomitee und schliesslich als „Sechserkomitee“ bekannt geworden sei. Dort seien sämtliche Fragen der Verhandlungen – ob überhaupt verhandelt werde und nach welchen Grundsätzen – beraten und zusammengeführt worden.
Die Beschlüsse des Gremiums hätten, so Araqchi, denselben Genehmigungsweg genommen wie Beschlüsse des ONSR.
Auch über die genaue Zusammensetzung gibt es keine einheitliche öffentliche Darstellung. Sazandegi diskutierte mehrere Rekonstruktionen des Gremiums; in einer davon wird auch Abbas Araqchi genannt. Wichtiger als die genaue Besetzung ist jedoch die Stellung im Entscheidungsprozess. Nach Araqchis eigener Darstellung arbeitet das Gremium innerhalb des ONSR und folgt dessen Genehmigungsweg. Es ersetzt damit weder den ONSR noch den Führer.
Die offene Frage betrifft nicht nur die Zusammensetzung des Sechserkomitees, sondern auch seinen Platz im System. Artikel 176 der Verfassung erlaubt zwar nachgeordnete Gremien des Obersten Nationalen Sicherheitsrats. Unklar bleibt jedoch, auf welcher konkreten Grundlage das Komitee arbeitet und wo seine Befugnisse enden. Denn auch der ONSR ist an die Leitlinien des Führers gebunden; seine Beschlüsse werden erst nach dessen Bestätigung wirksam.
Auch ein Untergremium bleibt damit auf die Autorisierung durch Khamenei angewiesen. Wie diese Autorisierung praktisch funktioniert, bleibt allerdings unklar.
Auf die Frage, ob die Annahme der vorläufigen Waffenruhe nach dem 40-tägigen Krieg mit Mojtaba Khamenei abgestimmt gewesen sei, antwortete Araqchi zwar mit Ja. Den Kontakt beschrieb er jedoch als bemerkenswert indirekt: Die Kommunikation habe über Personen stattgefunden, die als Verbindung fungierten. Auch Pezeshkian erwähnte während seiner Reise in die USA lediglich zwei frühere Begegnungen mit Khamenei. Von einem neueren Treffen berichtete er nicht.
Dass die Iranische Republik Entscheidungen treffen kann, steht ausser Frage. Unklar ist vielmehr, wo dabei die letztlich verbindliche politische Autorität liegt – wie also aus den Beratungen von Komitees, Sicherheitsorganen und Regierungsvertretern eine Entscheidung des Führers wird – und welchen eigenen Anteil er daran hat.
Seit dem Angriff auf den Komplex des Führerbüros am 28. Februar ist Mojtaba Khamenei nicht öffentlich aufgetreten. Gleichzeitig häufen sich Aussagen von Funktionären und Angehörigen, die seine physische Präsenz und politische Handlungsfähigkeit bezeugen sollen. Pezeshkian berichtet von mehrstündigen persönlichen Gesprächen.
Auch Angehörige wollen Khamenei seit dem Angriff persönlich gesehen haben; andere Berichte sprechen von seiner Anwesenheit bei nächtlichen Kundgebungen.
Nicht nur lassen sich diese Angaben bislang nicht unabhängig überprüfen. Bemerkenswert ist auch, wie häufig die Funktionsfähigkeit des Führers inzwischen von Dritten bestätigt werden muss.
Schon die Darstellungen darüber, wie Khamenei den Angriff vom 28. Februar überlebte, passen nicht recht zusammen. Laut Mohsen Qomi, Geistlicher und Mitglied der Expertenversammlung, hatte er ein getroffenes Gebäude kurz zuvor verlassen und befand sich im Hof. Mazaher Hosseini, Generaldirektor für Protokollangelegenheiten erklärte dagegen, Khamenei sei auf dem Weg zu seinem Haus von der Druckwelle erfasst und zu Boden geschleudert worden.
Teherans Bürgermeister Alireza Zakani sagte im August wiederum, der Flugkörper habe direkt die Etage getroffen, in der sich Khamenei und seine Frau aufgehalten hätten. Hof, Weg zum Haus, Wohnung: Drei offizielle oder regimenahe Erzählungen verorten ihn damit unterschiedlich.
Daraus lässt sich weder schliessen, dass Khamenei handlungsunfähig sei, noch dass die späteren Begegnungen erfunden wären. Die widersprüchlichen Angaben zeigen jedoch, wie schwer sich seine tatsächliche Situation überprüfen lässt.
Parallel dazu zeichnen offizielle Texte der Iranischen Republik (IR) das Bild eines ausgesprochen aktiven Führers. In einer auf den 28. September datierten Botschaft, die unter Mojtaba Khameneis Namen veröffentlicht wurde, tritt er mit weitreichendem Führungsanspruch auf. Die IR habe den Krieg gewonnen, ihre Gegner zurückgedrängt, und die Lage an der Strasse von Hormus belege ihre neue Stärke.
Der Text deutet die Vergangenheit, zieht eine Bilanz des Krieges und entwirft eine Perspektive für die Zukunft. Er ist nicht als Lebenszeichen eines Genesenden angelegt, sondern als Botschaft eines Führers, der die politische Lage deutet und die strategische Richtung vorgibt.
Noch weiter geht das IRGC, also die Revolutionsgarden. In seinem – einen Tag später veröffentlichten – Brief an die amerikanische Bevölkerung erscheint Khamenei nicht lediglich als formeller Führer. Das IRGC erklärt geeignete Führung zu einem zentralen Grund für den behaupteten militärischen Sieg und schreibt Khamenei persönlich zu, durch seine Führung die USA und Israel in Bedrängnis gebracht zu haben.
Das geht über eine blosse Loyalitätserklärung hinaus. Das wichtigste bewaffnete Machtzentrum der IR stellt Mojtaba Khamenei als aktiven Oberbefehlshaber und massgeblichen Akteur des Krieges dar.
Teheran vermittelt derzeit zwei Botschaften zugleich: Mojtaba Khamenei führt, und die Staatsordnung funktioniert auch ohne seine sichtbare Präsenz.
Gerade deshalb fällt die Diskrepanz zur beschriebenen Entscheidungsstruktur auf. Nach aussen präsentiert die Islamische Republik Khamenei als über jeden Zweifel erhabene Führungsgewalt. Nach innen beschreiben ihre eigenen Funktionäre dagegen einen Entscheidungsprozess aus Komitees, institutioneller Abstimmung und Vermittlern, über die Entscheidungen bis zum Führer gelangen.
Das muss kein Widerspruch sein. Auch unter Ali Khamenei wurden Entscheidungen vorbereitet, ausgehandelt und institutionell koordiniert. Ungewöhnlich ist heute jedoch der Abstand zwischen dem demonstrativ behaupteten persönlichen Führungsanspruch und der kaum überprüfbaren Rolle desjenigen, der diese Autorität ausüben soll.
Ähnlich unscharf bleibt die Verantwortung bei Entscheidungen im Inneren. Pezeshkian räumte gegenüber CBS ein, dass bei den Protesten im Januar auch Unschuldige und tatsächliche Demonstrierende getötet worden seien. Zugleich wiederholte er die Darstellung der Sicherheitsorgane, bewaffnete Akteure hätten sich unter die Protestierenden gemischt. Die UN-Untersuchungsmission dokumentierte für den 8. und 9. Januar tödliche Gewalt auch gegen Demonstrierende und Unbeteiligte, von denen keine unmittelbare Gefahr für Leib oder Leben ausging. Bis heute ist nicht geklärt, wer auf höchster Ebene welche Befehle autorisierte.
Für europäische Regierungen ist die Machtarchitektur der IR deshalb keine abstrakte Verfassungsfrage. Wenn Araqchi Zusagen über Hormus, militärische Deeskalation oder weitergehende Vereinbarungen macht, müssen seine Gesprächspartner einschätzen können, welchen Weg diese Zusagen durch das Sechserkomitee, den ONSR und die Führungsstruktur nehmen – und wer sie gegenüber dem IRGC durchsetzen kann.
Die IR vermittelt derzeit zwei Botschaften zugleich: Mojtaba Khamenei führt, und die Staatsordnung funktioniert auch ohne seine sichtbare Präsenz. Beides kann zutreffen. Unklar bleibt jedoch, ob Khamenei politische Entscheidungen tatsächlich selbst prägt oder ob er vor allem einen Konsens autorisiert, den andere Machtzentren zuvor hergestellt haben. Genau diese Unklarheit wird zum Problem, sobald aus Verhandlungen verbindliche Verpflichtungen werden sollen.
Wer mit Araqchi spricht, verhandelt nicht nur über die Bedingungen eines möglichen Abkommens. Er verhandelt zugleich mit einer Machtstruktur, deren letzte Entscheidungsinstanz nach aussen eindeutig erscheint, deren tatsächlicher Entscheidungsweg aber zunehmend schwer zu erkennen ist. Für jedes Abkommen bleibt damit die entscheidende Frage: Wer kann in Teheran am Ende sagen: «Das gilt.»?
*) Dieser Artikel erschien zunächst im Journal für Internationale Politik und Gesellschaft IPG