Die Gründung der UNO im Jahr 1945 war ein gewaltiger Schritt hin zu einer völkerrechtlich abgesicherten Friedensordnung. Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte und die darauf basierenden verbindlichen Menschenrechtskonventionen sollten künftig die Würde des Menschen besser schützen. Was bleibt heute übrig von dem idealistischen Aufbruch in der Zeit unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg?
Der Zweite Weltkrieg hatte Millionen von Toten und Versehrten gefordert, hatte Städte und Verkehrswege zerstört. Es gab einen allgemeinen Konsens, dass so etwas nie mehr geschehen durfte. Deshalb schrieben die Vertreter der Uno-Gründungsnationen ein Verbot von Gewaltanwendung zwischen Staaten in die Uno-Charta. Parallel dazu begannen in Nürnberg die Prozesse gegen die Naziverbrecher. Es ging um Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Genozid. Auch so etwas durfte nie wieder geschehen.
Schon mitten im Krieg bekam die Idee einer neuen Weltorganisation an Stelle des machtlos gewordenen Völkerbunds erste Umrisse. In der Atlantik-Charta vom August 1941 formulierten US-Präsident Franklin D. Roosevelt und der britische Premierminister Winston Churchill Grundsätze einer friedlichen Nachkriegsordnung. Die Allianz der Staaten, die gegen Nazideutschland und gegen Japan kämpften, schloss sich diesem Gedanken an. Auf dieser Grundlage wurde die Uno gegründet.
Gründung und Wachstum der Uno
Anfang März 1945 luden die Siegermächte zur Gründungskonferenz der Uno nach San Francisco ein. Schon zuvor hatten sie sich darauf geeinigt, dass die Uno auf vier Strukturelementen beruhen sollte, nämlich der Generalversammlung aller Mitgliedstaaten, dem Sicherheitsrat als mächtigstem Gremium, dem Sekretariat mit dem Generalsekretär an der Spitze und einem Internationalen Gerichtshof (IGH). Diese Struktur wurde allgemein akzeptiert.
Allerdings war die Zusammensetzung des Sicherheitsrats umstritten. Vorgesehen war, dass die fünf Grossmächte USA, Sowjetunion, China, Grossbritannien und das inzwischen auch noch in diesen Kreis der Mächtigen aufgenommene Frankreich einen ständigen Sitz und ein Vetorecht haben sollten. Sechs von der Generalversammlung auf zwei Jahre gewählte Vertreter ohne Vetorecht sollten als weitere Mitglieder Einsitz nehmen.
Umstrittenster Punkt an der Gründungskonferenz war der Sicherheitsrat mit dem Vetorecht der fünf Grossmächte. Diese argumentierten, nur dank der Machtkonzentration im Sicherheitsrat werde die Uno handlungsfähig sein und nicht missachtet werden wie vordem der Völkerbund. Sie setzten sich durch.
Am 26. Juni 1945 unterzeichneten 51 Staaten die Uno-Charta und bekannten sich damit zu den Grundprinzipien der Uno, nämlich Frieden, garantierte Grundrechte, Würde und Wert jedes Menschen, Gleichberechtigung von Mann und Frau, Gleichberechtigung aller Nationen ob gross oder klein, Achtung vor den Verpflichtungen aus internationalen Verträgen, Freiheit, Gerechtigkeit und sozialer Fortschritt. Es sind dies die Werte, die nach den schrecklichen Erfahrungen des Zweiten Weltkriegs und des Holocaust als unabdingbar für das gemeinsame Wohl aller Menschen gelten. Sie sind bis heute gültig und werden formell von allen 193 Uno-Mitgliedern anerkannt.
Zu den 51 Gründungsmitgliedern der Uno kamen in den Jahren bis 1955 weitere 29 Mitgliedstaaten. In der nachfolgenden Periode der Entkolonialisierung wurden die unabhängig gewordenen Länder Afrikas von der Uno als souveräne Staaten anerkannt und als Mitglieder aufgenommen. Die Schweiz engagierte sich damals in gewissen «technischen Organisationen» der Uno, doch mit Berufung auf ihre Neutralität lehnte sie die Vollmitgliedschaft ab. Erst 2002, nachdem die Volksabstimmung über den Uno-Beitritt positiv ausgegangen war, wurde die Schweiz als 190. Staat Uno-Mitglied. Seither sind noch Osttimor, Montenegro und Südsudan dazugekommen. Der Vatikan bleibt der Organisation fern, und Palästina hat nur einen Beobachterstatus.
Ächtung des Kriegs und Recht auf Selbstverteidigung
Was die Friedensbewegung seit Ende des 19. Jahrhunderts forderte, hat die Uno verwirklicht: die Ächtung des Krieges. In der Präambel der Charta steht, alle Mitglieder der Vereinten Nationen seien entschlossen, «künftige Geschlechter vor der Geissel des Krieges zu bewahren, die zweimal zu unseren Lebzeiten unsagbares Leid über die Menschheit gebracht hat». Ziel der Uno ist es, den «Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren und zu diesem Zweck wirksame Kollektivmassnahmen zu treffen».
So steht es im Artikel 1 der Charta, und im Artikel 2 wird beschrieben, wie sich die Uno-Mitglieder zu verhalten haben: Sie legen ihre internationalen Streitigkeiten durch friedliche Mittel bei, und sie «unterlassen in ihren internationalen Beziehungen jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt». Heute wird dieser Artikel als ein Gewaltverbot interpretiert, wobei auch schon die Androhung von Gewalt als unzulässig bezeichnet wird.
In einem gewissen Widerspruch zur Ächtung des Kriegs steht das Recht auf Selbstverteidigung. Die Gründernationen waren sich bewusst, dass die Uno es schwer haben würde, Kriege zu verhindern, dass es jedenfalls nicht immer gelingen würde. Deshalb legten sie fest: Wenn ein Staat trotz aller internationaler Sicherheitsmassnahmen von einem anderen Staat angegriffen wird, hat er gemäss Uno-Charta Artikel 51 das Recht auf Selbstverteidigung.
Diese Einschränkung des Kriegsverbots hat eine fatale Folge: Angreifende Staaten behaupten immer wieder, sie seien nicht die Angreifer, sondern die Bedrohten, und sie hätten deshalb ein legitimes Recht auf Selbstverteidigung. Namentlich Israel nimmt dieses Recht in sehr extensiver Art für sich in Anspruch. Das ist von der Geschichte eines Jahrhunderte alten Judenhasses her bis zu einem gewissen Grad verständlich.
Anders ist es, wenn es Grossmächte tun. Die USA haben bei ihren militärischen Interventionen in Südamerika und in Nahost jeweils behauptet, es handle sich um die Verteidigung ihrer legitimen Interessen, also um Selbstverteidigung. Ebenso behauptet Putin, der Einmarsch der russischen Armee in die Ukraine sei ein Akt der Selbstverteidigung gegen das faschistische Regime in Kiew, das mit westlicher Unterstützung Russland bedrohe. Das ist offensichtlich eine Lüge.
Der krasseste Fall einer Selbstverteidigungslüge war der zweite Irakkrieg. Am 5. Februar 2003 präsentierte US-Aussenminister Colin Powell vor dem Uno-Sicherheitsrat gefälschte Geheimdienstdokumente über mobile Biowaffenlabore und Urankäufe des irakischen Diktators Saddam Hussein und begründete damit die Notwendigkeit eines Präventivschlags gegen den Irak. Auch wenn er es eventuell in gutem Glauben tat und selbst vom Geheimdienst manipuliert worden war, ändert es nichts daran, dass der darauf von den USA losgetretene Irankrieg völkerrechtswidrig war. Doch die Uno war weitgehend handlungsunfähig, weil Protestresolutionen, die sich gegen die USA richteten und rechtliche Konsequenzen gehabt hätten, durch den US-Vertreter im Sicherheitsrat blockiert wurden.
Russlands Angriff auf die Ukraine als Bewährungsprobe
Seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs hat es weltweit mehr als 200 Kriege gegeben. Eine genaue Zahl existiert nicht, da es auf die Definition des Kriegs im Unterschied zum bewaffneten Konflikt ankommt. Das schwedische Uppsala Conflict Data Program(UCDP) bezeichnet zwischenstaatliche Konflikte, bei denen es mehr als tausend gefallene Soldaten pro Jahr gibt, als Kriege; sind es weniger, so spricht es von bewaffneten Konflikten. Die Datenbank der Hamburger Arbeitsgemeinschaft Kriegsursachenforschung (AKUF) umfasst seit Ende des Zweiten Weltkriegs und bis 2007 insgesamt 238 neue Kriege gemäss der Definition des UCDP. Rechnet man die Kriege der darauffolgenden Jahre hinzu, liegt die Gesamtzahl bei über 250. Das zeigt deutlich, dass die gewaltlose Welt, wie sie die Uno-Charta postuliert, bei weitem nicht erreicht ist.
Mit dem militärischen Einmarsch in die Ukraine am 24. Februar 2022 hat Russland nach dem Empfinden Westeuropas das Gewaltverbot besonders brutal verletzt. Die Konsequenz müsste sein, dass alle anderen Uno-Mitgliedstaaten – auch die Schweiz! – mit angemessenen Mitteln Russland dazu anhalten würden, seinen fundamentalen Verstoss gegen das Völkerrecht rückgängig zu machen.
So die Theorie. In der Praxis haben wirtschaftliche, machtpolitische und ideologische Faktoren dazu geführt, dass dies nur sehr eingeschränkt geschehen ist. Immerhin hat die EU sehr schnell reagiert. Bereits am 23. Februar 2022, zwei Tage nach der Anerkennung der «unabhängigen Volksrepubliken» im ukrainischen Donbas durch Russland und einen Tag vor dem Beginn des russischen Überfalls auf die Ukraine, beschloss der Rat der Europäischen Union Sanktionen gegen 22 Personen und 4 Unternehmen, die im Verdacht standen, der Zuspitzung des Konfliktes Vorschub geleistet zu haben. Am 25. Februar 2022 trafen sich die Staats- und Regierungschefs der EU zu einem Sondergipfel. Sie stimmten Strafmassnahmen gegen Russland in den Bereichen Energie, Finanzen und Transport zu. Bestimmte Produkte sollten nicht mehr nach Russland exportiert werden. In der Folge wurden die Sanktionen durch weitere Sanktionspakete verschärft.
Der schweizerische Bundesrat berief sich vorerst auf die Neutralität der Schweiz, schloss sich dann aber auf Druck der Öffentlichkeit am 28. Februar 2022 den EU-Sanktionen an. Andere Staaten wie England, Australien, die Bahamas, Kanada, Norwegen, Südkorea, Taiwan und die USA verhängten ebenfalls Sanktionen. Die grosse Mehrheit der Uno-Staaten unternahm aber nichts. Der Uno-Sicherheitsrat, der in erster Linie reagieren müsste, kann nichts tun, weil Russland das Veto-Recht hat.
Notwendigkeit einer Uno-Reform
Das Vetorecht der Grossmächte im Uno-Sicherheitsrat hat sich von Anfang an und bis in die Gegenwart hinein immer wieder als problematisch erwiesen. Schon bald nach der Gründung der Uno wurde aus der Kriegsallianz zwischen der Sowjetunion und den Westmächten eine scharfe Gegnerschaft. In der Periode des Kalten Kriegs geschah es oft, dass die eine oder andere Seite gegen eine vorgelegte Resolution das Veto einlegte, so dass sich der Sicherheitsrat selbst blockierte.
Auch nach der Auflösung der Sowjetunion ergaben sich immer wieder Probleme, weil unter den Grossmächten keine Einigkeit herrschte. Neustes Beispiel: Nach den Militärschlägen der USA und Israels gegen den Iran in den Jahren 2025 und 2026, die trotz der vermuteten atomaren Aufrüstung des Irans und dem menschenrechtswidrigen Verhalten des Mullah-Regimes völkerrechtlich nicht haltbar waren, vermochte der Sicherheitsrat keine wirksamen Massnahmen zu ergreifen.
Eine Reform der Uno-Struktur und der Verfahrensabläufe wäre dringend notwendig. Sie ist auch vorgesehen und weitgehend ausgearbeitet worden, aber sie konnte bisher nicht in der notwendigen Tiefe umgesetzt werden. Es gab nur gewisse Managements- und Verwaltungsreformen, die vor allem dazu dienten, die Kosten zu senken. Die einzige kleine Strukturreform wurde nach 1963 umgesetzt, als die Zahl der nichtständigen Mitglieder im Sicherheitsrat von sechs auf zehn erhöht wurde.
Eine einschneidendere Reform aber, in der es um eine wesentliche Erweiterung der Zahl der ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats – vor allem die afrikanischen Staaten sollten eine bessere Vertretung bekommen – und um die Einschränkung des Vetorechts ginge, ist bis heute nicht umgesetzt worden. Und weiterhin bezieht sich das Gewaltverbot nur auf zwischenstaatliche Konflikte. Die Gewalt, die sich innerhalb eines Staates abspielt – am krassesten momentan im Sudan – ist vom Gewaltverbot nicht erfasst.
Ist die Uno überflüssig geworden?
Der idealistische Anspruch der Uno scheint weitab von jeder Realität zu sein. Mächtige Männer wie Trump, Putin und Netanyahu unterlaufen das Kriegsvölkerrecht, missachten Uno-Resolutionen, missachten die Menschenrechte und greifen den Internationalen Gerichtshof an. Statt auf die internationale Zusammenarbeit setzen sie auf wirtschaftliche und militärische Macht. Das Gewaltverbot schreckt sie nicht ab. Der Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine scheint vollends die Wirkungslosigkeit des Gewaltverbots zu beweisen. Die Uno vermag die Gewalt nicht zu stoppen. Ernüchtert muss man feststellen: Was nach dem Zweiten Weltkrieg so hoffnungsvoll begann, steckt heute in einer Sackgasse.
Ist die Uno also überflüssig geworden? Nein! Die pessimistische Einschätzung bezieht sich vor allem auf den teilweise dysfunktionalen Uno-Sicherheitsrat. Die Uno insgesamt ist nach wie vor wichtig und unersetzlich. Sie ist das Diskussionsforum, in dem alle Staaten der Erde vertreten sind. Sie setzt die Standards, an denen die internationale Politik zu messen ist. Und immer noch und immer wieder entfaltet die Uno vielfache der Charta entsprechende Tätigkeiten – man denke etwa an das Kinderhilfswerk (Unicef), an das Flüchtlingshilfswerk (UNHCR), an die Hungerhilfe und Katastrophenhilfe, an die Weltgesundheitsorganisation(WHO) oder an die Organisation der weltweiten Klimakonferenzen zur Einhaltung von Klimaabkommen unter dem Dach der United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC).
Man darf auch nicht vergessen, dass sich die Uno nicht nur um das Kriegsvölkerrecht sorgt, sondern auch um das viel umfangreichere zivile oder Allgemeine Völkerrecht. Da geht es um Umweltrecht, Wirtschaftsrecht und Weltraumrecht. In Zusammenarbeit mit dem Internationalen Gerichtshof (IGH) und dem Ständigen Schiedshof, französisch Cour permanente d’arbitrage (PCA) in Den Haag passt die Uno das Völkerrecht den sich verändernden Bedingungen an, wobei die UN-Völkerrechtskommission, oder Interanational Law Commission (ILC), die in New York und in Genf ansässig ist, eine wichtige Rolle spielt.
Trotz wiedererwachendem Nationalismus, trotz nationalegoistischer Machtpolitik, trotz Trump, Putin und Konsorten: Das Völkerrecht behauptet sich, weil es notwendig ist, und je mehr wir darüber wissen, desto deutlicher sehen wir, dass wir es gegen seine Verächter verteidigen müssen. Das bedeutet auch, dass wir seine dynamische Entwicklung verstehen und die neuen Felder erkennen müssen, in denen es Anwendung findet. Heute können wir dem Geist der Uno-Charta nur dann gerecht werden, wenn wir nicht nur den Krieg zwischen Staaten, sondern auch innerstaatliche bewaffnete Konflikte als Verstösse gegen das Gewaltverbot ansehen und wenn wir neue Bedrohungen wie die Klimakatastrophe mit völkerrechtlichen und menschenrechtlichen Mitteln angehen.
Verbindliche Menschenrechte
Die Menschenrechte sind ein zentraler Teil des Völkerrechts, denn dieses ist in der Menschenrechtsidee verankert und gibt damit der Politik der Mitgliedstaaten eine klare Orientierung. Es war eine völkerrechtliche Grosstat, als im Jahr 1948 die Uno-Vollversammlung in Form einer Resolution die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR) beschloss. Am 10. Dezember 1948 wurde sie im Palais de Chaillot in Paris verkündet.
Es sind 30 Artikel, in welchen die wichtigsten Menschenrechte zusammengefasst sind. Im Artikel 1 heisst es: «Alle Menschen sind frei und gleich an Würde und Rechten geboren. Sie sind mit Vernunft und Gewissen begabt und sollen einander im Geist der Brüderlichkeit begegnen.» Die Artikel 5, 6 und 7 besagen: «Niemand darf der Folter oder grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe unterworfen werden. Jeder hat das Recht, überall als rechtsfähig anerkannt zu werden. Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich und haben ohne Unterschied Anspruch auf gleichen Schutz durch das Gesetz. Alle haben Anspruch auf gleichen Schutz gegen jede Diskriminierung, die gegen diese Erklärung verstösst, und gegen jede Aufhetzung zu einer derartigen Diskriminierung.» Es sind einprägsame Kernsätze. Allerdings waren sie vorerst reine Deklaration und rechtlich nicht bindend. Doch sie waren das Werk hochkarätiger Menschenrechtspezialisten aus verschiedenen Kontinenten und erwarben sich grosse Autorität.
Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) von 1950 beruht wesentlich auf der AEMR, geht aber durch ihre Rechtsverbindlichkeit über sie hinaus. Die EMRK ist ein völkerrechtlicher Vertrag des Europarats und garantiert Rechte und Freiheiten in den 46 europäischen Vertragsstaaten. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Strassburg überwacht die Einhaltung der EMRK. Jede Person, die ihre garantierten Rechte verletzt sieht und alle Gerichtsinstanzen im Heimatstaat erfolglos durchlaufen hat, kann dort Beschwerde einlegen.
Die Schweiz und das internationale Umweltrecht
Auch Vereinigungen von direkt betroffenen Einzelpersonen können beim EGMR ihre Klagen einreichen. So haben sich ältere Frauen aus der Schweiz unter dem Namen Klimaseniorinnen zusammengetan und gemeinsam ihr Recht auf ein erträgliches Klima eingeklagt. Der EGMR hiess die Klage der Klimaseniorinnen gut und entschied in seinem wegweisenden Urteil vom 9. April 2024, dass die Schweiz wegen unzureichender Klimaschutzmassnahmen die Menschenrechte verletze. Eigentlich müssten Bundesrat und Parlament jetzt zusätzliche Klimamassnahmen ergreifen, weigern sich aber, dies zu tun. Im Bundesparlament haben sich Politiker und Politikerinnen vom rechten Rand bis zur Mitte hin gegen das Urteil aus Strassburg verwahrt und es als eine unzulässige Einmischung bezeichnet. Der Bundesrat verhielt sich ein wenig diplomatischer, behauptete aber, die bisher getroffenen Klimaschutzmassnahmen seien genügend und die vom Gericht verlangten Verbesserungen seien nicht zielführend.
Die offiziellen und auch viele inoffizielle Stellungnahmen der Schweiz zeugen von der traditionellen Haltung, wonach die Schweiz sich nicht von «fremden Richtern» sagen lasse, was in unserem Land zu tun sei. Dabei geht vergessen, dass der EGMR aus Richtern aller 46 Vertragsstaaten zusammengesetzt ist und dass eine Reihe von hervorragenden Richterinnen und Richtern aus der Schweiz seit Jahren mit dabei ist.
Die schweizerische Ablehnung des Strassburger Urteils ist in keiner Art und Weise einhellig. Viele Parlamentarierinnen und Parlamentarier, Klimawissenschaftler, Spezialistinnen und Spezialisten für Völkerrecht, Einzelpersonen und Organisationen, die für eine nachhaltige Klimapolitik eintreten, haben das Urteil aus Strassburg begrüsst und in seiner Wichtigkeit für die künftige Klimapolitik gewürdigt.
Am 23. Juli 2025 hat der IGH in Den Haag in einem 140-seitigen Rechtsgutachten festgehalten, dass eine saubere, gesunde und nachhaltige Umwelt ein Menschenrecht ist und dass die Staaten zum Klimaschutz verpflichtet sind. Wenn sie nur unzureichende Massnahmen gegen die Erderwärmung ergreifen, verstossen sie gegen das Völkerrecht. Der IGH stellt klar, dass die Einhaltung des Pariser Klimaabkommens verbindlich ist, dass also alle Staaten gemeinsam verpflichtet sind, die globale Erderwärmung auf 1,5° C zu beschränken. Das Gutachten hat zwar nicht direkte Rechtswirkung, aber da es von der höchsten völkerrechtlichen Instanz erlassen worden ist, geniesst es genügend Autorität, um bei der Auslegung völkerrechtlicher Verträge als massgebend angesehen zu werden.
Im Bereich des Klimaschutzes ist das Völkerrecht also fortschrittlicher als die schweizerische Politik. Wir täten gut daran, die Vorgaben einzuhalten, denn längerfristig ist die Klimaerwärmung eine mindestens ebenso grosse Bedrohung für die Menschheit wie der Krieg.