Nur Volksmehr oder zusätzlich Ständemehr? Eine von Ständerätin Heidi Z’Graggen anberaumte Expertenanhörung ergab die erwünschte Mehrheit für das Ständemehr. Doch dies entspricht nicht der mehrheitlichen Meinung der Staatsrechtsprofessoren und -Professorinnen.
Heidi Z’Graggen, die Präsidentin der Staatspolitischen Kommission des Ständerats überraschte mit etwas Neuem: eine öffentliche Anhörung von Expertinnen und Experten zur Frage, ob die neuen Verträge mit der Europäischen Union (EU) allein durch das Volksmehr oder durch Volks- und Ständemehr entschieden werden sollen. Der Bundesrat hat sich aufgrund der Bundesverfassung sowie eines Gutachtens des Bundesamts für Justiz für das Volksmehr entschieden. Dadurch wird die Annahme der Bilateralen III erleichtert, während das Ständemehr eine zusätzliche Hürde wäre, denn es erfordert zusätzlich zur Mehrheit der Abstimmenden auch jene der Kantone.
Prominenter Gegner des Ständemehrs nicht eingeladen
Zwei Professoren für Staats- und Völkerrecht, eine Professorin für Völkerrecht, ein Historiker und ein Politologe wurden von der ständerätlichen Kommission angehört. Erstaunlich ist, dass die Präsidentin den ehemaligen langjährigen Ständerat und Staatsrechtsprofessor René Rhinow nicht eingeladen hat. Er hätte sich unmissverständlich für das alleinige Kriterium Volksmehr ausgesprochen.
Von den eingeladenen Experten war der Staatsrechtler Andreas Glaser eindeutig fürs Ständemehr. Formal wäre das zwar nicht angebracht, doch aufgrund der neuen EU-Verträge welche u. a. die dynamische Übernahme des EU-Rechts mit sich bringen, ist seiner Ansicht nach das Ständemehr anzuwenden.
Der Verfassungsrechtler Stefan G. Schmid neigte ebenfalls zu dieser Variante. Anderer Meinung war hingegen die Völkerrechtlerin Astrid Epiney; für sie ist nach geltendem Recht allein die Volksmehrheit angebracht und entscheidend. Der Historiker Oliver Zimmer wiederum verlangt das Ständemehr; das sei eine Voraussetzung, um das Vertrauen in den Staat zu stärken.
Der bekannte Politologieprofessor Adrian Vatter meinte, vom zusätzlichen Ständemehr würden tendenziell ältere Männer in ländlichen Kantonen profitieren, während junge Frauen, die Westschweiz, das Tessin und die städtische Bevölkerung das Nachsehen hätten. Das Ständemehr erhöhe nicht automatisch die Legitimität der EU-Verträge, sagte Vatter. Es bestehe nämlich das Risiko einer Kluft zwischen dem Volk und den Kantonen. Wird aufgrund des Ständemehrs entschieden, so hat ein Stimmberechtigter im Kanton Appenzell Innerrhoden soviel Gewicht wie 48 Zürcher, ein Glarner soviel wie 41 Zürcher.
Mehrheit der Staats- und Völkerrechtler fürs Volksmehr
Wir wissen noch nicht, wie das Parlament entscheiden wird. Bei der Anhörung in der Kommission des Ständerates entstand das von der Präsidentin bevorzugte Ergebnis: eine Mehrheit zugunsten des Ständemehrs. Allerdings ist nach der Einschätzung von Fabio Wasserfallen, Professor für Europäische Politik an der Uni Bern, die Mehrheit der Staats- und Völkerrechtsprofessoren nicht dieser Auffassung.
Das Erfordernis eines zusätzlichen Ständemehrs bei Verfassungsänderungen war bei der Gründung des Bundesstaats von 1848 als Entgegenkommen gegenüber den im Sonderbundskrieg unterlegenen (zumeist kleinen) katholischen Kantonen eingeführt worden. Bei der Frage, wann das Ständemehr in einer Volksabstimmung zu verlangen sei, sind die unterschiedlichen Meinungen wiederholt aufeinandergeprallt.
Bei der Totalrevision der Bundesverfassung im Jahr 1999 wurde das obligatorische Referendum (Volks- und Ständemehr) bei einem Beitritt zu Organisationen der kollektiven Sicherheit und bei einem Beitritt zu supranationalen Gemeinschaften beschlossen. Aufgrund der Forschung von Professor Martin Dumermuth*, Institut für öffentliches Recht der Uni Bern, hat das Parlament bei den Bilateralen I und II ein «Referendum sui generis», also eine Ausnahmeregelung für diesen speziellen Fall, abgelehnt, d. h. es wollte nicht, dass bei gewissen Abstimmungen gegen die Regelung der Verfassung ein Ständemehr verlangt werden könne. Das geltende Verfassungsrecht lasse dies nicht zu.
Volksmehr als erklärter Wille der Bundesverfassung
Die SVP-nahe Aktion für eine unabhängige und neutrale Schweiz (AUNS, heute heisst sie Pro Schweiz) forderte mit der Volksinitiative «Staatsverträge vors Volk» mehr Mitsprache der Stimmberechtigten. Die Vorschläge für zusätzliche Referendumsmöglichkeiten wurden vom Parlament jedoch als zu wenig klar beurteilt. Der Nationalrat und der Ständerat lehnten die Volksinitiative mit grosser Mehrheit ab.
Am 17. Juni 2012 schickten dann auch die Schweizer Stimmbürgerinnen und Stimmbürger diese Initiative mit 75 Prozent Nein-Stimmen bachab; kein einziger Kanton stimmte ihr zu. Dazu sagt Professor Dummermuth: «Nach dem erklärten Willen des Verfassungsgebers ist das obligatorische Referendum in der Bundesverfassung abschliessend geregelt.» Das bedeutet, dass im Falle der neuen EU-Verträge in einer Volksabstimmung das Volksmehr bestimmend ist.
*Martin Dumermuth: Ständemehr ohne Verfassungsgrundlage? EIZ Publishing