Seit dem Angriff Russlands gegen die Ukraine am 24. Februar 2022 und vermehrt noch seit dem Beginn der zweiten Amtszeit von US-Präsident Trump ist in den Medien oft davon die Rede, dass die regelbasierte Weltordnung ins Wanken geraten sei und sich das «Recht des Stärkeren» vermehrt durchsetze. Diese Diagnose hält einer genaueren Betrachtung nicht stand. Das Völkerrecht ist erstaunlich widerstandsfähig und wird ständig weiterentwickelt. Was bedeutet das für die schweizerische Aussenpolitik?
Als Russland 2014 in einem völkerrechtswidrigen Akt die Krim annektierte, fiel die Reaktion der Schweiz sehr zurückhaltend aus. Das hing einerseits damit zusammen, dass sich die schweizerische Aussenpolitik traditionell vom Gedanken der immerwährenden Neutralität leiten liess und andererseits auch damit, dass die Schweiz damals den Vorsitz in der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) innehatte und sich für eine Vermittlung bereithalten wollte.
Anders die Uno. Schon einen Tag vor der von Russland angestrengten Referendumsabstimmung über die Abtrennung der Krim von der Ukraine lag im Uno-Sicherheitsrat ein Resolutionsentwurf vor, in dem festgestellt wurde, dass dieses Referendum, da es von den Behörden der Ukraine nicht genehmigt war, keine Gültigkeit haben und keine Grundlage für eine Änderung des Status der Krim bilden könne. Erwartungsgemäss legte Russland als ständiges Mitglied des Sicherheitsrats das Veto ein. Der Entwurf wurde daraufhin der Uno-Generalversammlung vorgelegt und von dieser als Resolution 68/262 am 27. März 2014 verabschiedet.
Im Gegensatz zu Resolutionen des Sicherheitsrats haben solche der Generalversammlung allerdings keinen rechtsverbindlichen Charakter. Doch das Abstimmungsergebnis hatte Gewicht: 100 Mitgliedstaaten der Uno bestanden auf der territorialen Integrität der Ukraine und bezeichneten das von Russland organisierte Referendum als ungültig (11 Nationen stimmten dagegen, 58 enthielten sich der Stimme, 24 waren abwesend).
Am 24. Februar 2022 griff die russische Armee die Ukraine direkt an. Auch auf diesen völkerrechtswidrigen Akt reagierte der Uno-Sicherheitsrat sofort – im Wissen allerdings, dass Russland gegen alle Sanktionen und friedenssichernden Massnahmen das Veto einlegen würde. Auch diesmal übergab der handlungsunfähige Sicherheitsrat die weitere Behandlung der krassen Völkerrechtsverletzung an die Generalversammlung. Bei ihrer ersten Dringlichkeitssitzung verurteilte diese die russische Aggression mit 141 Stimmen.
Neutralität quer zur völkerrechtlichen Friedensbewahrung
Und wie verhielt sich die Schweiz? Wie schon 2014 reagierte der Bundesrat zurückhaltend. Erst unter dem Druck der Öffentlichkeit übernahm er die Sanktionen der EU gegen Russland. In den Augen der SVP war dies der neutralitätspolitische Sündenfall. Am 8. November 2022 lancierte Christoph Blocher zusammen mit der SVP-nahen Organisation Pro Schweiz seine Neutralitätsinitiative. Durch die Verankerung der «immerwährenden Neutralität» in der Bundesverfassung wollte er Sanktionen gegen Staaten, die das Gewaltverbot der Uno-Charta verletzten, künftig verunmöglichen.
Die Schweiz ist seit 2002 Mitglied der Uno. Damit ist sie mitverantwortlich für die Einhaltung der Uno-Charta und allgemein des Völkerrechts. Wo immer es um die Einhaltung der völkerrechtlichen Regeln zur Bewahrung des Friedens geht, ist ihr die Neutralitätsmaxime in die Quere gekommen – auch bei Verletzungen des Gewaltverbots durch die USA.
Im Lauf des 19. und 20. Jahrhunderts ist die Neutralität zu einem Markenzeichen der Schweiz geworden. Dabei ist sie eigentlich Ausdruck einer resignativen Haltung. Weil die multilaterale Friedensordnung immer wieder zu versagen scheint, zieht man sich lieber auf den Beobachterstandpunkt zurück und versucht, die Kriegstreiber nicht zu verärgern – in der Hoffnung, selbst von bewaffneten Angriffen verschont zu bleiben. Doch das war nicht immer die Haltung der Schweiz.
In der Zeit zwischen den beiden Weltkriegen war unser Land ein aktives Mitglied des 1920 gegründeten Völkerbunds. Auch diese Vorläuferorganisation der Uno – notabene mit Sitz in Genf – sah im Weltfrieden ihr wichtigstes Ziel. Die Schweiz relativierte ihre Neutralität; sie stand für das Völkerrecht ein. Als aber das nationalsozialistische Deutschland aus dem Bund ausschied und zielstrebig auf den Zweiten Weltkrieg zusteuerte, erklärte der Bundesrat, er wolle zur «integralen Neutralität» zurückkehren.
Uno als Konsequenz des Zweiten Weltkriegs
Der Völkerbund vermochte Hitler nicht in die Schranken zu weisen; seine Wehrmacht griff an. Der Zweite Weltkrieg war noch verheerender als der erste und endete in Europa mit dem Zusammenbruch des Dritten Reichs. Die Siegermächte waren entschlossen, in Zukunft derartige Katastrophen zu verhindern. 1945 gründeten sie die Uno als Nachfolgeorganisation des Völkerbunds. Die Schweiz als neutraler Staat, der aus Sicht der USA nicht nur Nazi-Deutschland nicht bekämpft, sondern durch Kreditgewährung, Waffenlieferungen und Goldtransfers mitgeholfen hatte, die Niederlage Hitlers hinauszuzögern, wurde zur Gründungsversammlung nicht eingeladen.
Nach und nach engagierte sich die Schweiz aber in den sogenannten technischen Organisationen der Uno. Der Bundesrat kam schliesslich zur Überzeugung, dass ein Vollbeitritt sinnvoll wäre. Um den Uno-Gegnern den Wind aus den Segeln zu nehmen, betonte er, dass die Uno-Mitgliedschaft mit der traditionellen Neutralität der Schweiz vereinbar sei. 1986 wurde abgestimmt, und eine satte Mehrheit von 75 Prozent der Stimmenden sagte nein zum Uno-Beitritt. Doch in den folgenden Jahren weichte sich das Nein-Lager auf. 2002 stimmte das Volk schliesslich zu und die Schweiz wurde als 190. Staat in die Uno aufgenommen. Seither sind noch Osttimor, Montenegro und Südsudan dazugekommen. Der Vatikan bleibt der Organisation fern, und Palästina hat nur einen Beobachterstatus.
Rasch brachte sich die Schweiz via ihren Uno-Botschafter als vermittelnde Stimme in die Weltorganisation ein. 2023/24 wurde sie als eines von zehn nichtständigen Mitgliedern in den Sicherheitsrat gewählt. Pascale Baeriswyl, die damals unsere Uno-Botschafterin war, erfüllte ihre Aufgabe umsichtig und kompetent. Zweimal während eines Monats präsidierte sie den Sicherheitsrat.
Die Stimmen in der Schweiz, die der Uno skeptisch bis ablehnend gegenüberstehen, sind indessen nicht verstummt. Zwar wird eingeräumt, dass die Uno auf dem Gebiet der humanitären Hilfe wichtige Arbeit leiste, aber wenn es um Kriegsverhinderung gehe, sei sie machtlos. Nirgends sehe man das besser als im Fall des Ukrainekriegs. Tatsächlich ist der Sicherheitsrat nicht in der Lage, bindende Beschlüsse zu fassen. Russland als eine der fünf Siegermächte des Zweiten Weltkriegs beharrt auf seinem Vetorecht und blockiert den Sicherheitsrat immer dann, wenn es um die Ukraine geht.
Das heisst aber nicht, dass der Sicherheitsrat schweigen würde. Häufig werden Sitzungen zur Situation in der Ukraine einberufen, und sie werden auch dazu benutzt, russische Gräueltaten (wie in Butscha) oder Angriffe auf die zivile Infrastruktur vor den Augen der Weltöffentlichkeit aufzuzeigen. Damit wird Russland unter Rechtfertigungsdruck gesetzt. Allerdings nutzt Russland das Gremium seinerseits, um sein spezielles Narrativ zu verbreiten. Der Angriffskrieg wird als legitimer Akt der Verteidigung gegen die westliche Bedrohung und gegen den «Faschismus» in der Ukraine dargestellt.
Entgegen einer im Westen oft vertretenen Meinung hat Russland kein Interesse, der Uno den Rücken zu kehren. Und die Rolle der russischen Vertretung im Sicherheitsrat ist auch nicht nur destruktiv. Als Pascale Baeriswyl im Mai 2023 Präsidentin des Sicherheitsrats war, sagte sie in einem Interview mit Radio SRF, Russland verhalte sich in Sitzungen, in denen es nicht um die Ukraine, sondern etwa um den Sudan gehe, absolut korrekt. Wenn aber der russische Angriffskrieg auf die Ukraine das Thema sei, scheue sich die russische Seite nicht, mit geschönten Fakten und unlauterer Propaganda zu operieren. Das müsse man aushalten, auch wenn es manchmal schwer sei.
Reform-Ideen für die Uno
Es gibt den Versuch, Russland diplomatisch zu isolieren. Die Ukraine hat sogar eine Debatte darüber angestossen, ob Russland den permanenten Sitz im Sicherheitsrat rechtmässig besitze, denn Russland habe 1991 nach dem Zerfall der Sowjetunion den Sitz ohne das formal korrekte UN-Aufnahmeverfahren übernommen. Doch diese Debatte ist kaum zielführend, da Russland gegen entsprechende Vorstösse sofort das Veto einlegen würde. Realistischer ist der Versuch der Schweiz, die fünf ständigen Mitglieder im Sicherheitsrat zu einem Verzicht auf das Vetorecht zu bewegen, wenn zwei Drittel der Generalversammlung eine Resolution unterstützen. Bis jetzt hat sie damit allerdings keinen Erfolg gehabt, denn vor allem Russland und die USA lehnen das strikte ab.
Die Uno-Reform wird seit Jahren diskutiert. Bis jetzt hat sie lediglich zu einer gewissen Effizienzsteigerung der Uno-Verwaltung geführt. Doch die Einschränkung oder Abschaffung des Vetorechts der fünf Siegermächte des Zweiten Weltkriegs und die Vergrösserung der Zahl der Sicherheitsratsmitglieder, namentlich der bessere Einbezug afrikanischer Staaten, drängen sich immer stärker auf. Veränderungen sind unausweichlich. Das hat auch die ehemalige deutsche Aussenministerin Annalena Baerbock in ihrer einjährigen Amtszeit als Präsidentin der 80. UN-Generalversammlung (September 2025 bis September 2026) hervorgehoben. Sie hat versucht, der Generalversammlung mehr Gewicht zu verleihen, da sie breiter abgestützt sei als der Sicherheitsrat und deshalb besser geeignet, die Uno-Charta und die Grundsätze des Völkerrechts zu schützen.
Konkret setzte sich Baerbock dafür ein, dass die Wahl einer Nachfolgerin oder eines Nachfolgers für den gegenwärtigen Uno-Generalsekretär Antonio Guterres, dessen Amtszeit im Dezember 2026 zu Ende geht, stärker von der Generalversammlung bestimmt wird. Das trugen ihr hasserfüllte Angriffe von Seiten der USA und Russlands ein. Die beiden Mächte warfen ihr Kompetenzanmassung vor, obwohl sie nur auf dem Recht der Generalversammlung bestanden hatte, die Wahl des Uno-Generalsekretärs oder der Generalsekretärin zu genehmigen. Sie schlug vor, dass der Sicherheitsrat der Generalversammlung mehrere Kandidaten oder Kandidatinnen zur Auswahl vorlegen solle, so dass die 193 Mitgliedstaaten einen echten Wahlentscheid fällen könnten. Im Übrigen hält es Baerbock für wichtig, dass nach mehr als 80 Jahren erstmals eine Frau in dieses Amt gewählt würde.
Weiterentwicklung des Völkerrechts
Die geopolitische Situation und die Konfliktlinien haben sich in den letzten Jahren verschoben. Die Uno-Strukturen und das Völkerrecht müssen den Veränderungen Rechnung tragen, damit sie effizienter werden. Zwar hat der Sicherheitsrat immer wieder Gewalteskalationen verhindern können (1989–90 in Namibia, 1999–2012 in Osttimor, 1999–2005 in Sierra Leone, 1992–1994 in Mosambik oder seit 1964 in Zypern), aber Kriege mit riesigen Opferzahlen sind immer noch an der Tagesordnung. Wie anders als mit international anerkannten Spielregeln soll dem begegnet werden? Diese Spielregeln sind Teil des Völkerrechts. An seiner Präzisierung und Weiterentwicklung wird unablässig gearbeitet. Dabei spielt auch der 1946 ins Leben gerufene Internationale Gerichtshof (IGH) als wichtigstes Rechtsprechungsorgan der Uno eine entscheidende Rolle.
Sitz des IGH ist der Friedenspalast in Den Haag. Dieses monumentale Gebäude wurde 1913 mit Geldern der Carnegie-Stiftung erbaut, und zwar als Sitz des Ständigen Schiedshofs, der schon an der ersten Haager Friedenskonferenz 1899 gegründet wurde und bis heute bei internationalen Konflikten vermittelnd tätig ist, aber anders als der IGH und der 1998 gegründete Internationale Strafgerichtshof IStGH keine rechtsverbindlichen Urteile fällen kann. Heute beherbergt der Friedenspalast neben dem IGH auch die Haager Akademie für Völkerrecht sowie die weltweit umfassendste Sammlung völkerrechtlicher Literatur. Diese Bibliothek steht den UN-Juristen und Sonderberichterstattern zur Vorbereitung von Gerichtsurteilen und Schiedssprüchen sowie UN-Resolutionen und völkerrechtlichen Verträgen zur Verfügung.
Die Uno setzt die Standards, an denen die internationale Politik zu messen ist. In Zusammenarbeit mit dem IGH und dem Ständigen Schiedshof, französisch Cour permanente d’arbitrage (PCA), entwickelt sie das Völkerrecht weiter. Dazwischengeschaltet ist die UN-Völkerrechtskommission, Interanational Law Commission (ILC), die in New York und in Genf ansässig ist. Die Völkerrechtsentwicklung ist also eine Wechselwirkung innerhalb des UN-Systems: Die ILC erarbeitet Entwürfe für neue völkerrechtliche Verträge, wobei sie sich auf die bisherige Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofs und die Praxis des Ständigen Schiedshofs stützt. Diese beiden Institutionen nutzen wiederum die Berichte und Entwürfe der Völkerrechtskommission, um zu entscheiden, ob eine bestimmte Praxis als verbindliches Völkergewohnheitsrecht gilt.
Einsatz der Schweiz
Das Völkerrecht ist trotz allen dazu im Widerspruch stehenden Entwicklungen viel stärker global verankert, als gemeinhin angenommen wird. Die Schweiz ist an der Stärkung des Völkerrechts interessiert und bringt sich stark mit ein. Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA schreibt dazu auf seiner Website: «Die Schweiz setzt sich traditionsgemäss dafür ein, dass die internationalen Beziehungen vom Recht bestimmt werden. Innerhalb der Uno wirkt sie aktiv bei der Weiterentwicklung und Kodifizierung des Völkerrechts mit. Dieses Engagement hat der Schweiz grossen Respekt verschafft. Die Schweiz unterstützte beispielsweise die Arbeiten zur Errichtung des Internationalen Strafgerichtshofs massgeblich. Zudem hatten mehrere Schweizerinnen und Schweizer ein Amt in den Rechtsgremien der Uno inne: Carla Del Ponte war bis Ende 2007 Chefanklägerin beim Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien in Den Haag, und Nicolas Michel war von 2004 bis 2008 Rechtsberater des Uno-Generalsekretärs.»
Dem kann man hinzufügen: Auf dem Gebiet des humanitären Völkerrechts hat sich Prof. Marco Sassoli von der Universität Genf hervorgetan, und Prof. Helen Keller von der Universität Zürich hat als ehemalige Richterin am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte die internationale Rechtsprechung im Bereich der Menschenrechte stark beeinflusst.
Dass die Schweiz Teil der globalen Staatengemeinschaft ist, deren Regeln untersteht und andererseits diese Regeln mitgestaltet, könnte manchmal ob all des Geredes über immerwährende Neutralität und Souveränität und fremde Richter fast vergessen gehen. Fakt ist, dass sich die Schweiz für das Völkerrecht engagiert und nicht neutral sein kann gegenüber denjenigen, die das Völkerrecht verletzen.