Ein erster Teil dieses Beitrags hat gezeigt, wie das System der Schweiz den Rechtspopulismus bändigt. Hier wird nun die Struktur der Europäischen Union beschrieben, die mit ähnlichen Ansätzen fähig ist, populistische Bestrebungen in die Schranken zu weisen.
Rechtspopulismus konzentriert sich im Grunde auf zwei Themen, einerseits auf Fragen von Migration und Beschränkung der Einwanderung sowie die Infragestellung des Rechts auf Asyl. Das andere Thema ist die Bekämpfung der europäischen Integration, indem die Europäische Union in der Form, wie sie sich in den letzten Jahrzehnten entwickelt hat, dezidiert abgelehnt wird.
In vielen EU-Mitgliedstaaten sind rechtspopulistische Bewegungen in den letzten Jahren stärker geworden, in einigen haben sie Regierungsbeteiligung erreicht. In Ungarn und bis vor wenigen Jahren in Polen haben sie sogar die alleinige Regierungsverantwortung übernehmen können.
Wenn die Grundwerte der Europäischen Union – Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte – durch solche Bewegungen in Frage gestellt werden, kann die EU in verschiedenen Verfahren dagegen vorgehen. Diese Verfahren werden hier jedoch nicht thematisiert, sondern es steht das Regierungssystem der EU als solches zur Diskussion. Insbesondere geht es um die Resistenz dieses Systems gegen den Rechtspopulismus.
Ein EU-Regierungssystem?
Nur schon der Begriff Regierungssystem wirft für die EU aber Fragen auf. Die EU ist kein Staat, auch wenn ihr die Mitgliedstaaten in ganz bestimmten Bereichen Befugnisse übertragen haben, in deren Rahmen sie supranational gültiges Recht erlassen kann, das sogenannte Europarecht. Dieses unterscheidet sich vom traditionellen Völkerrecht, indem es hoheitlich durchgesetzt werden kann. Aber die Durchsetzung erfolgt wiederum durch die Mitgliedstaaten, denn die EU selber verfügt nicht über Vollstreckungsorgane und Polizei, wie sie in einem Staat zur Durchsetzung des Rechts üblich sind. Der supranationale Ansatz beruht auf einer partiellen Übertragung von Souveränität von den Mitgliedstaaten auf die EU.
Gleichzeitig kommt in der europäischen Integration auch der intergouvernementale Ansatz zur Anwendung. Dieser belässt die Souveränität bei den Mitgliedstaaten, verbindet diese aber transnational, so dass sich die verschiedenen Regierungsvertreterinnen und -vertreter von Fall zu Fall einigen müssen. Die Entwicklung der heutigen EU beruht auf einem Zusammenwirken des supranationalen mit dem intergouvernementalen Vorgehen.
Die Teilung der Gewalten zwischen Legislative, Exekutive und Justiz, wie sie in demokratischen Staaten üblich ist, kann deshalb nicht auf die EU übertragen werden, oder vielmehr nimmt sie in der EU eine andere Form an. Zwar gibt es die drei Gewalten in ihrer üblichen Form, aber sie werden anders zugeordnet. Der Europäische Gerichtshof EuGH ist der traditionellen Gewaltenteilung am nächsten, denn er verkörpert die Justiz.
Mit Legislative und Exekutive ist es komplizierter. In die legislative Funktion teilen sich das Europäische Parlament und der Rat, der in der Form der verschiedenen Fachministerräte tagt. Ohne Zustimmung des (supranationalen) Parlaments und des zuständigen (intergouvernementalen) Fachministerrats kann kein Europarecht entstehen.
Noch vielfältiger ausgestaltet ist die exekutive Funktion, also das Regierungssystem. Auch hier teilen sich supranationale und intergouvernementale Organe. Einerseits ist das die Europäische Kommission, ebenfalls ein supranationales Organ, bestehend aus einem Kommissar oder einer Kommissarin aus jedem Mitgliedstaat. Der Kommission untersteht auch die ganze EU-Verwaltung. Andererseits sind es die beiden intergouvernementalen Organe, die Fachministerräte und der Europäische Rat, in welchem die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten zusammenkommen. Diesem obliegt die politische Gesamtleitung der EU, aber er hat keine gesetzgebende Funktion.
Macht- und Souveränitätsteilung
In verschiedener Hinsicht funktioniert die EU durch eine Teilung der Macht. Die Mitgliedstaaten haben ihr nur in bestimmten Bereichen die Souveränität übertragen, in allen anderen behalten sie diese. Deshalb beruht die europäische Integration auf Souveränitätsteilung. Wie diese Teilung konkret aussieht, kann immer wieder neu ausgehandelt werden; es handelt sich also um einen politischen Vorgang. Nichts ist ein für allemal festgelegt, aber Veränderungen bedürften einer Neuaushandlung des Grundlagenvertrages der Union, der letztlich von den Parlamenten aller Mitgliedstaaten genehmigt werden muss und in einzelnen von ihnen sogar einem Referendum unterliegt.
Die Abfolge dieser Verträge ist beeindruckend: 1957 Gründungsvertrag von Rom, 1992 Maastricht, 1997 Amsterdam, 2001 Nizza, und schliesslich 2007 der heute noch geltende Vertrag von Lissabon. Erneute Vertragsänderungen sind jedoch sehr schwierig zu erreichen; viele halten sie angesichts von Widerständen in den Mitgliedstaaten zurzeit für unmöglich.
Die Machtteilung in der EU hat zur Folge, dass für alle Schritte die Zustimmung von sehr vielen Seiten notwendig ist: der verschiedenen supranationalen und intergouvernementalen Organe der EU selber und der 27 Mitgliedstaaten. Ein solches System kann nur in der Form von Konkordanz funktionieren, denn die verschiedenen Organe und Akteure müssen aufeinander zugehen. (1) Die EU wird deshalb auch als Konkordanzdemokratie bezeichnet.
Die EU als Konkordanzdemokratie
Konkordanzmodelle zeichnen sich dadurch aus, dass sie ausgrenzende Mehrheitsentscheidungen vermeiden wollen und auf die einvernehmliche Suche nach breiten Kompromissen setzen. In einem Gemeinwesen, wie es die EU darstellt, müssen so viele verschiedene Strukturen und Meinungen unter einen Hut gebracht werden, dass ein reines Konkurrenzmodell unweigerlich zum politischen Stillstand führen würde. (2)
Konkordanzmodelle unterscheiden sich von Konkurrenzmodellen vor allem dadurch, dass unterliegende Minderheiten nicht ausgeschlossen werden. Konkurrenzmodelle setzen hingegen auf eine Gegenüberstellung konkurrierender Konzepte, über die ein Mehrheitsentscheid zugunsten des obsiegenden gefällt wird. Die Regierungssysteme aller EU-Mitgliedstaten folgen diesem Modell. Sie sind entweder parlamentarische Demokratien oder Präsidialsysteme, wobei die ersteren je nach Stellung des Staatspräsidenten kleinere oder grössere Anleihen am präsidialen Modell machen.
Stellvertretend für das ganze Spektrum soll hier kurz auf die beiden Nachbarstaaten Deutschland und Frankreich Bezug genommen werden, immer mit Blick auf die Gefahr der Übernahme der ganzen Regierungsverantwortung durch den Rechtspopulismus. Für das semipräsidentielle Frankreich ist diese Gefahr mit Händen zu greifen, weshalb die Medien schon heute die Präsidentschaftswahlen 2027 thematisieren mit einer allfälligen Machtübernahme durch das Rassemblement National. Aber auch in einer parlamentarischen Demokratie wie der Bundesrepublik wächst die Gefahr einer Übernahme alleiniger rechtspopulistischer Macht, wenn die Alternative für Deutschland AfD weitere Wähleranteile gewinnen sollte. Verhindert werden kann dies nur durch die Bildung tragfähiger Koalitionen anderer Parteien, ein nicht immer einfaches Unterfangen.
Verglichen mit den Mitgliedstaaten sind die EU-Entscheidungsstrukturen kompliziert und Prozesse deshalb oft sehr langwierig. (3) Als Konkordanzdemokratie wird dieses Gebilde ja vor allem deshalb beschrieben, weil auch dort der Konsens gesucht wird, wo eigentlich mit Mehrheit entschieden werden könnte. Drei Organe sind an den Entscheidungen beteiligt: das Parlament, der Rat der Fachminister oder der Europäische Rat, und schliesslich die Kommission. Wenn es eine Teilung dieser «Gewalten» überhaupt gibt, wirkt sie anders als in den Mitgliedstaaten. Im Unterschied zu diesen ist die Entscheidungsfindung viel weniger vorstrukturiert, sondern sie wird politisch ausgehandelt. Im Zusammenwirken der drei Organe spielen die politischen Parteien eine andere und vor allem eine geringere Rolle als in den Mitgliedstaaten. Am ausgeprägtesten sind die «Parteienfamilien» im Parlament aktiv, in den anderen beiden Organen ist ihr Einfluss beschränkt.
Strukturelle Schranken gegen extremistische Parteien
Eine Machtübernahme durch rechtspopulistische Parteien ist unter diesen Umständen kaum vorstellbar. Vor allem zwei Hemmnisse stehen dem entgegen. Das notwendige Zusammenwirken der drei Organe hat zur Folge, dass gelegentliche etwas problematische Entscheide eines Organs oder dessen Angriffe auf die Grundwerte der EU durch die beiden anderen Organe ausgeglichen werden können. Zum anderen verschränken sich jedenfalls im Parlament, im Rat der Fachminister und im europäischen Rat allfällige Parteiinteressen mit den jeweiligen nationalen Interessen, so dass auch intern in diesen Organen ein Ausgleich erfolgen kann.
Deshalb wird die EU vor einer Übernahme durch den Rechtspopulismus dadurch geschützt, dass sie als Konkordanzdemokratie funktioniert. Ihre Mitgliedstaaten verfügen auf nationaler Ebene aus unterschiedlichen Gründen nicht über einen solchen Schutz, sei es als parlamentarische Demokratien oder als Präsidialsystem oder einer Mischform mit Elementen aus Präsidialsystemen. Dieser fehlende nationale Schutz wird aber teilweise durch die Mechanismen der EU selber ausgeglichen, bei allen Spannungen und Widersprüchen, die in solchen Situationen entstehen können. Weil die EU als Konkordanzdemokratie funktioniert, schützt sie in der Tendenz auch ihre Mitgliedstaaten.
Aus schweizerischer Perspektive ist dies ein erstaunlicher Befund: Der einzige Nationalstaat auf diesem Kontinent, der ebenfalls konkordant funktioniert, hält Distanz zu jener übernationalen Ebene, welche selber und unabhängig von der Schweiz ebenfalls konkordante Abläufe entwickelt hat. Dabei sind in den historischen Entwicklungen der beiden Systeme sogar gewisse Parallelen zu erkennen. Für die Schweiz wurde die initiale Einrichtung einer Kollegialregierung und die spätere Entwicklung zur Konkordanz bereits skizziert. Vorangegangen war über Jahrhunderte das langsame Anwachsen der Eidgenossenschaft um immer mehr Kantone, welches unter Napoleon und durch den Wiener Kongress zu den geltenden Landesgrenzen und später zu den heutigen 26 Kantonen und Halbkantonen führte.
Die Urform der EU, die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl, welche erstmals supranationale Organe schuf, wurde 1951 durch jene sechs Staaten gegründet, welche in Rom 1957 auch den Gründungsvertrag der heutigen EU unterzeichneten. Es folgte 1973 die Westerweiterung, in den Achtzigerjahren die Süderweiterung, 1995 die Norderweiterung, 2004, 2007 und 2013 die Osterweiterungen auf 28, verringert durch den Brexit später auf die heutigen 27 Mitgliedstaaten.
Gemeinsamkeiten mit der Schweiz
Wer durch eine politische Sozialisation in der Schweiz geprägt ist, erkennt sofort die konkordanten Abläufe, auf denen die EU beruht, damit sie als System überhaupt funktionieren kann. Für Beobachter mit politischer Sozialisation in einer parlamentarischen Demokratie oder einem Präsidialsystem ist der Einblick in diese Zusammenhänge nicht so naheliegend. Es könnte sogar sein, dass gelegentlicher Unmut in den Mitgliedstaaten über die Entscheidungsabläufe in der EU, über ihre Kompliziertheit und Langwierigkeit auch darauf zurückzuführen sind, dass an die Fähigkeiten dieser neuen und weltweit einmaligen Form des Zusammenwirkens von Nationalstaaten die gleichen Anforderungen gestellt werden wie an den eigenen Herkunftsstaat. Vor einer unreflektierten Übernahme nationalstaatlicher Konzeptionen wird aber nachdrücklich gewarnt. (4)
Wer hingegen in der Schweiz politisch sozialisiert worden ist, weiss nicht nur, was Konkordanz bedeutet, sondern kennt auch die Anforderungen, welche sich aus diesem Regierungssystem an das politische Personal ergeben. Für die Schweiz wurden diese im ersten Teil bereits skizziert. Aus genau denselben Gründen, nämlich aufgrund des konkordanten Funktionierens werden «für Führungspositionen in der EU ausgeprägt konsensfähige und ausgleichend wirkende Persönlichkeiten gesucht». (5)
Für die Schweiz wurde diese Persönlichkeitsstruktur bereits mit Kollegialität umschrieben, dem diametralen Gegensatz zu einer Mentalität des Alles oder Nichts, wie sie viele Akteure rechtspopulistischer Parteien praktizieren. Die Schlussfolgerung liegt auf der Hand: Akteure mit schweizerischer politischer Sozialisation sind auf die Mitwirkung in EU-Entscheidungsabläufen perfekt vorbereitet. Das haben sie Europäerinnen und Europäern voraus, die in Konkurrenzsystemen sozialisiert worden sind. Auch dies nochmals ein erstaunlicher Befund!
Ein dritter erstaunlicher Befund findet sich in einer Beschreibung der EU aus französischer Perspektive. Grundlegend in diesem Gebilde sei das Zusammenwirken der drei politischen Regime Präsidialsystem, Parlamentarische Demokratie und als Drittes das Direktorialsystem, wobei der Autor darauf hinweist, dieses sei nur in der Schweiz verwirklicht worden. (6) In der Tat können verschiedene EU-Organe wenigstens in der Tendenz diesen drei politischen Systemen zugeordnet werden. Der Europäische Rat wird als eine Art kollektives Präsidium beschrieben und das Europäische Parlament wird der parlamentarischen Demokratie zugeordnet. Die Kommission wiederum trägt auch Züge des direktorialen Systems, denn ihre Mitglieder werden von den Mitgliedstaaten vorgeschlagen, müssen danach aber vom Parlament einzeln geprüft und bei positivem Ergebnis bestätigt werden. Was Napoleon mit den Schweizerischen Verhältnissen zu tun hat, wurde im ersten Teil dieses Beitrages dargelegt, erklärt aber vielleicht, warum diese Beschreibung der EU einer französischen Publikation entstammt.
Die Tradition des Direktorialsystems führte in der Schweiz 1848 zur Schaffung des Bundesrates als Kollegialregierung, die noch nicht konkordant funktionieren musste, denn ihre Mitglieder gehörten alle demselben liberalen Parteienspektrum an. Die Entwicklung der Konkordanz wurde erst ab 1874 mit der Ausweitung der direkten Demokratie notwendig.
Aber Konkordanz gibt es auch ohne direkte Demokratie, wie die EU deutlich zeigt. Und Kollegialität, wie sie für das politische Personal in der EU unabdingbar ist, ist auch nicht abhängig von direkter Demokratie. Falls sich direktdemokratische Elemente in der EU entwickeln sollten, beginnt dies eher auf der Ebene der Mitgliedstaaten, und auch dort wohl eher auf kommunaler oder regionaler Ebene, wie dies in der Schweiz im 19. Jahrhundert auch der Fall war.
Ein EU-Beitritt der Schweiz würde nicht zur Abschaffung der direkten Demokratie führen, sondern zu einem Perspektivenwechsel: Konkordanz müsste nicht mehr nur nach innen praktiziert werden, sondern konkordantes Aufeinander-Zugehen wäre auch nach aussen im Umgang mit der EU nötig, wenn nämlich Resultate von Volksabstimmungen abgeglichen werden müssten mit den Bedürfnissen anderer europäischer Akteure.
Zum Schluss eine Frage
Die Gemeinsamkeiten zwischen den Systemen der EU und der Schweiz sind tatsächlich auffällig und könnten in den Schweizer Diskussionen eine prominente Rolle spielen. Bedenkt man zusätzlich, dass die EU diesen Kontinent letztlich davor bewahrt, in den Rechtspopulismus abzurutschen, und dies erst noch durch konkordante Entscheidungsabläufe, wie sie sich in der Schweiz ebenfalls und schon viel früher entwickelt haben, dann drängt sich eine grundsätzliche Frage auf: Warum eigentlich tritt die Idee eines EU-Beitritts auf den politischen Bühnen dieses Landes vorwiegend im Kostüm eines Schreckgespenstes auf?
- Generell zu Machtteilung und Konkordanz: Gret Haller: Europas eigener Weg. Politische Kultur in der Europäischen Union. Zürich 2024, S. 147 ff [https://eizpublishing.ch/publikationen/europas-eigener-weg/]
- So Martin Sebaldt: Die Muster politischer Führung in westlichen Regierungssystemen. Empirische Befunde im Vergleich, in: Sebaldt / Gast, Politische Führung in westlichen Regierungssystemen : Theorie und Praxis im internationalen Vergleich. Wiesbaden 2010, S. 335–361, hier S. 350 ff.
- Zu diesen Entscheidungsstrukturen: Claus Dieter Classen: Zur offenen Finalität der europäischen Integration. In: Hatje, Armin / Müller-Graff, Peter-Christian (Hrsg.): Europäisches Organisations- und Verfassungsrecht. Baden-Baden 2022, S. 2089–2141, hier S. 2119 ff.
- Classen, S. 2119
- Sebaldt, S. 351
- Edouard Dubout: Droit constitutionnel de l’Union européenne. Bruxelles 2021, S.330