Der Föderalismus gehört zum Selbstverständnis der Schweiz. Er bewirkt in seiner aktuellen Ausgestaltung aber auch gefährliche Schwächen. Eine solche zeigt sich unter anderem bei den Grenzkontrollen an den Regionalflughäfen.
Der Föderalismus, oder genauer: die Bundesstaatlichkeit, ist ein fundamentales Staatsprinzip der Schweiz. Ihr Zweck ist die Machtteilung, ihr Kerngehalt damit die Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Kantonen in verschiedenen staatspolitischen Bereichen. Zum Beispiel Zölle, Polizei oder Aussenpolitik. Die Zuordnung solcher Kompetenzen überträgt auch die entsprechende Verantwortung einschliesslich die Finanzierung der jeweiligen Umsetzung. Diese Kompetenzteilung lässt sich aber in den wenigsten Fällen scharf bewerkstelligen. Ein Beispiel aus der jüngeren Vergangenheit waren die Streitigkeiten zwischen Bund und Kantonen bei der Gestaltung der Massnahmen gegen die Covid-19-Pandemie.
Untaugliche Zuständigkeitsregelungen
Ein sehr kritisches Sachgebiet ist die Sicherheit. Schon die Aufteilung zwischen «innerer» und «äusserer» Sicherheit ist seit langem nicht mehr sinnvoll. «Äussere» Sicherheit bedeutet, grob gesagt, Verteidigung, also die Zuständigkeit vor allem für die Armee, aber auch für den Bevölkerungsschutz. «Innere» Sicherheit bedeutet, auch grob gesagt, Polizei. Solche strikte (verfassungs-)rechtliche Aufteilungen verhindern in der Praxis jedoch problemgerechte Lösungen. So wird beispielsweise zwischen Bevölkerungsschutz (Bund) und Zivilschutz (Kantone) aufgeteilt, obwohl beide das gleiche Ziel haben. Gehört der Kampf gegen den Terrorismus zur «inneren» oder «äusseren» Sicherheit? Kann es drauf ankommen, ob Terrorismusverdächtige Schweizer oder ausländische Staatsangehörige sind, bevor man sie identifizieren konnte? So aber wird die Aufteilung auf der gesetzlichen Stufe (Rahmengesetz der Polizeimassnahmen gegen den Terrorismus, PMT) vorgenommen. Auch bei der Bekämpfung der organisiertem Kriminalität, einschliesslich Geldwäscherei, zeigen sich gefährliche Lücken in diesem «System». Die Zuständigkeit und damit die Verantwortung für die Abwehr tieffliegender Drohnen ist bis heute nicht geregelt. Spätestens seit 2024 wissen wir jedoch aus der Beobachtung des Kriegsgeschehens in der Ukraine (und nun auch in Russland) welch enorme Gefahren solche Drohnenschwärme darstellen. Die Politik hat es in gut zwei Jahren aber nicht fertig gebracht, diesen unhaltbaren Zustand zu beseitigen. In einer Interpellationsantwort schrieb der Bundesrat, der Schutz kritischer Infrastrukturen sei Aufgabe der jeweiligen Besitzer. Also sollen die SBB ihre Bahnhöfe und Stellwerke oder die Kraftwerke ihr Turbinenhäuser und Staudämme mit eigenen Fliegerabwehrgeschützen oder Abwehrdrohnen selbst schützen? Für eine Änderung dieser unsinnig gewordenen Rechtslage braucht es indessen eine Teilrevision der Bundesverfassung (Art. 57). Dies ist aus der Rechtswissenschaft auch der Politik längst bekannt.
Das Sicherheitsproblem der Regionalflughäfen und -plätze
Ein anderes grosses Sicherheitsproblem zeigt sich bei den Regionalflughäfen. Zwar ist der Bund für die Gesetzgebung über die Ein- und Ausreise zuständig. Wie die dafür nötigen Personenkontrollen durchzuführen sind, hat er jedoch nicht geregelt. Es gibt das Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG) mit dem Grenzwachtkorps. Das BAZG zählt rund 3’500 Mitarbeitende. Personenkontrollen, auch an der Grenze, gehören aber von der Verfassung her zur Polizeihoheit der Kantone. Nun können Kantone mit dem Bund vereinbaren, dass sie die Grenzkontrolle (Personenkontrollen) an einem Flughafen im eigenen Verantwortungsbereich dem BAZG überlassen (so Genf und Basel) oder selbst durchführen (so Zürich für Kloten und Dübendorf). Und diese Grenzkontrollen haben es in sich: Die Flughäfen, auch die Regionalflughäfen (sofern nicht ausschliesslich für innerschweizerischen Flugverkehr vorgesehen) bilden eine Aussengrenze der Schweiz. Da die Schweiz assoziierter Schengen-Staat ist, bilden diese Regionalflughäfen auch eine Schengen-Aussengrenze. Die EU hat die Kontrolle der Schengen-Aussengrenzen in einem Grenzkodex von 2016 bis in alle Einzelheiten geregelt. Die Schweiz hat den Grenzkodex übernommen. Er stellt hohe Anforderungen in der Anwendung des Schengen-Informationssystem (SIS), der Fahndungsdatei. Dazu gehört das «European Travel Information and Authorisation System» (ETIAS) und neu das «Entry-Exit-System» (EES). Diese Systeme bedingen nicht nur eine eingehende, mehrwöchige Ausbildung, sondern auch das Vorhandensein und die Beherrschung der nötigen elektronischen Geräte. Zum Beispiel zum Erkennen von Pass- und Visumsfälschungen. Dieser Grenzkodex ist, wie alle übernommenen Schengen-Verordnungen, ein völkerrechtlicher Vertrag. Ein Hauptziel dieser Einreisegrenzkontrollen ist die Bekämpfung des Terrorismus und der organisierten Kriminalität (einschliesslich Menschenhandel und Geldwäscherei). Für die Einhaltung der völkerrechtlichen Verträge (die zum Bundesrecht gehören) ist der Bund verantwortlich (Aussenpolitik). Er hat es aber bisher unterlassen, die Kantone, welche auf ihren Regionalflughäfen die Einreisekontrollen selbst durchführen, zu verpflichten, den rechtlich zwingenden Vorgaben des Schengen-Grenzkodex nachzukommen. Dies führte zur bedenklichen Situation, dass der Flughafendirektor eines Regionalflughafens stolz verkünden konnte, dass ankommende Flugpassagiere keine Sicherheitskontrolle durchlaufen müssen. Meistens (!) kenne man sich, also die Kantonspolizei und die Passagiere. Das sei bei allen kleineren Flughäfen ohne Airlines so (NZZ v. 11. Juli 2026).
Gleichzeitig warnen Geheim- und Polizeidienste mehrerer Länder, dass Verfechter des Islamischen Staates (IS) Anschläge gegen jüdische Einrichtungen in Europa vorbereiteten. Dafür würden Waffen und Sprengstoff nach Europa eingeschmuggelt.
Unbelehrbar und nicht reformwillig
Die Schweiz bietet für die Einreise solcher Leute (es gibt auch Schweizer, die zum IS gehören) und das Einschmuggeln von Waffen und Sprengstoff an den Regionalflughäfen willkommene Schlupflöcher. Dies ist nicht nur rechtlich, sondern auch faktisch ein unhaltbarer Zustand.
Bei einer Inspektion durch Schengen-Gremien wurde diese Situation kritisiert. Was machte der Bund? Er liess 2023 ein völlig überflüssiges Gutachten verfassen. Dieses kommt zum Schluss, die Grenzkontrollen an den Regionalflughäfen sollten durch das BAZG übernommen werden. Im Fall einer Ablehnung dieser Variante wegen der Polizeihoheit der Kantone wurde eine an Bürokratie kaum überbietbare «Harmonie»-Regelung vorgeschlagen. Und was ist seither geschehen? Nichts. Der Bund ist nach der Verfassung (Art. 49 Abs. 2) jedoch verantwortlich, dass die Kantone das Bundesrecht (und damit völkerrechtliche Verträge) einhalten.
Übrigens: Eine Zollkontrolle findet an diesen Regionalflughäfen auch nicht statt. Denn dafür sind die Kantone definitiv nicht zuständig, sondern das BAZG.
Die Schweiz strauchelt punkto Sicherheit in der heutigen Zeit an ihrem eigenen staatspolitischen System. Der Strukturkonservatisvismus ist selbst zu einer grossen Gefahr geworden.