Der gefährliche Weg

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Der gefährliche Weg

Von Peter Studer, 10.08.2016

Schweizer Recht statt fremde Richter? Erneut wird eine fatale SVP-Initiative lanciert.

Heute, Freitag, hat die SVP wieder eine Volksinitiative eingereicht, die Verfassungskennern ernste Sorgen bereitet. Die Zürcher Rechtsprofessorin Helen Keller – seit Jahren Schweizer Richterin am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte – hat zusammen mit drei Fachassistenten ihres Lehrstuhls die Initiative in drei Aufsätzen gründlich analysiert (Aktuelle Juristische Praxis, Hefte 6,7,8 im Jahr 2016). Keller erkennt darin eine „Volksinitiative neuer Generation“, die nicht mehr nur einen Teilmangel beheben, sondern einen Umbau von Rechtstaat und Rechtskultur erzwingen will.

Gefährdetes Renommé der Schweiz

Ähnliches war dieses Jahr bereits über die SVP-„Durchsetzungsinitiative“ zu sagen: Dank eines beispiellosen „Aufstands der Zivilgesellschaft“ konnte in letzter Minute eine krasse Verschärfung des Ausländerrechts besonders zulasten der Secondos abgeblockt werden.

Diesmal ist der Zeitdruck etwas geringer. Bis zur Volksabstimmung dauert es wohl mindestens zwei Jahre, weil sich zuerst Bundesrat und beide Parlamentskammern über die Initiative beugen und ihre Empfehlungen abgeben werden. Man darf deutliche Worte erwarten, denn gefährdet ist das Renommé der Schweiz bis in die wirtschaftlichen Beziehungen hinein – gerade dort also, wo die Schweiz als mannigfach profitierendes Nichtmitglied der EU immer wieder Vorurteile abbauen muss.

Vorrang des Völkerrechts

Eine Schwierigkeit für die Mobilisierung von Gegenkräften besteht darin, dass die Materie auf den ersten Blick aus kompliziertem „Juristenfutter“ besteht: Fünf Verfassungsbestimmungen, teils mit an sich verpönter Rückwirkung, sind für die Bürgerschaft zu beurteilen; dreinredende „ausländische Richter“ gelten als Schreckbild seit 1291; auch Schweizer Honoratioren wie Justizministerin Sommaruga haben den Strassburger Gerichtshof schon um mehr Zurückhaltung bei der Rüge nationaler Höchsturteile gebeten.

Die „Selbstbestimmungsinitiative“ der SVP postuliert, dass die Bundesverfassung in jedem Kollisionsfall über dem Völkerrecht steht. Das ersetzt die bisher etwas komplizierte Abwägung, dass Schweizer Recht traditionell „völkerrechtsfreundlich“ auszulegen ist und Völkerrecht grundsätzlich eher Vorrang hat – ausser wenn der Schweizer Verfassungsgeber klar, etwa in politischen Fragen, den Vorrang der helvetischen Lösung betonte. Bisher galten laut Bundesverfassung die nationale und die internationale Rechtsordnung als „gleichermassen massgebend“, schreibt Keller. Für seltene, durch Auslegung nicht eindeutige Lösungen von Kollisionen verblieb so ein „gewisser Spielraum“.

Von der Unklarheit ins Chaos

Jetzt will die SVP eine „Hierarchisierung“ zugunsten der Bundesverfassung. Künftig würden nur noch völkerrechtliche Verträge vorgehen, deren Genehmigung dem Referendum unterstanden hat. Unklar: Die SVP-Initiative sagt nicht, ob ein Referendum stattgefunden hat oder hätte stattfinden können. Diese Unklarheit dürfte zunächst einmal in ein Chaos münden, und zwar wegen der Rückwirkungsklausel.

Denn bei Annahme der Initiative müssten alle bestehenden völkerrechtlichen Verpflichtungen daraufhin untersucht werden, ob sie dem künftig vorgehenden Verfassungsrecht entsprechen. Nachträgliche Vorbehalte sind nach internationalem Vertragsrecht unzulässig; Neuverhandlungen setzen voraus, dass auch die andere Seite – bei multilateralen Verträgen die Gemeinschaft aller Partner – mit der Weiterverhandlung einverstanden ist. Andernfalls bleibt nur die Kündigung, soweit es sich überhaupt um einen kündbaren Vertrag handelt.

Das ist etwa beim menschenrechtsträchtigen Uno-Pakt II, der dem Staatsvertragsreferendum unterstanden war, nicht der Fall. Aber auch sonst ist die Kündigung nach internationalem Vertragsrecht ein Jahr im voraus anzukündigen. Ein Staat kann sich auf keinen Kündigungsgrund berufen, den er selber – wegen rein nationaler Gesetzesänderung – verursacht hat. Das könnte selbst einen Kündigungserfolg illusorisch machen – abgesehen vom Renomméverlust, den ein solches Gezerre mit sich brächte.

Kommentare

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Nicht nur ein Schweizer Problem

Die Selbstbestimmungs-Initiative und die Thematik der staatlichenSelbstbestimmung sind durchaus kein isoliertes Phänomen. Da die Souveränität des Parlaments in Grossbritannien noch zentraler als sonst wo fungiert, überrascht es nicht weiter, dass deren Politik sich auch schon an der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) gestossen hat. Der «Human Rights Act 1998» (HRA), die britische Legislation zur Implementierung der EMRK, erlaubt dem nationalen Verfassungsrecht einen gewissen Schutz gegenüber der Konvention. Gesetze müssen von den britischen Gerichten «so weit wie möglich»
gemäss EMRK interpretiert werden. Natürlich entscheiden die Gerichte selbst, wie diese Provision ausgelegt werden soll. Das Argument, dass man über Inhalt und Anwendungsweise der EMRK nicht verhandeln kann, stimmt deshalb nicht. Im Wahlkampfmanifest 2015 der Konservativen findet sich eine konkretere Kampfansage. «Wir werden den HRA verschrotten und stattdessen eine britische Bill of Rights einführen.» Kürzlich entschied auch das deutsche Bundesverfassungsgericht, dass der Bundestag in der legislativen Rangordnung über internationalen Verträgen stehe. Das zeigt: Die Souveränitätsproblematik im Zentrum der Selbstbestimmungs-Initiative ist keineswegs auf die Schweiz beschränkt, sondern stösst auch andernorts auf Widerspruch.

An den Lesebriefbeurteiler von J21. Im soeben abgeschickten Lesebrief habe ich dumme Fehler gemacht. Können Sie die folgende, korrigierte Version aufschalten:

@A.Schneider: Über Verwerfung oder Annahme dieser Initiative entscheiden wir CH-Stimmberechtigten selbst und eigenständig. Was soll eigentlich in diesem Zusammenhang Ihr Schielen auf EU-Staaten, für die, die sog. Selbstbestimmer in der Regel nur Hohn und Spott übrig haben. Die von Ihnen bemühte Brexit-Abstimmungs-Rhetorik der britischen Konservativen, ist damit noch keineswegs Gesetz und der von Ihnen zitierte Entscheid des deutschen Bundesverfassungsgericht bezieht sich nicht auf die EU.
Bei dieser Initiative muss man sich wirklich fragen, wie bescheuert muss man eigentlich sein, um auf seine breit abgestützten und verbürgten Freiheits- und Persönlichkeitsechte willentlich und freiwillig zu verzichten.

Die Selbstbestimmungsinitiative trifft einen wunden Punkt unseres modernen Staates, nämlich die Tatsache, dass Recht immer mehr in komplexen Staatsverträgen, die allenfalls nur von der Exekutive oder nur vom Parlament abgesegnet sind, gesetzt wird. Diesem Problem müssen wir uns stellen. Die richtige Antwort ist komplex, so komplex wie das Problem. Wird die Initiative der Komplexität gerecht? Ich habe mir meine Meinung noch nicht gebilet. Klar ist, dass deren pauschale Ablehnung durch Peter Studer weder der Sache noch der Initiative gerecht wird. So einfach ist es nicht.

@H. Glaus: Herr Studer hat nie bestritten, dass all die Verträge hoch komplex sind. Er warnt aber zu Recht, wenn wir diese Initiative annehmen, wir der Bundesverwaltung und den eidg. Räte ein gewaltiges und zudem sinnloses Chaos einbrocken werden. Überlegen Sie sich einmal genau was der Initiativvorschlag zu Art 56a auslösen würde. D.h. nichts anderes als all die ohnehin schon komplexen internationalen Verträge müssten alle neu ausgehandelt werden oder allenfalls gekündigt werden. Damit allein wäre unsere Verwaltung über Jahre blockiert. Die Schweiz würde ihren Status als verlässlichen Partner verlieren und niemand wüsste mehr was jetzt gilt. Alt Bundesrätin Metzler ist da bei weitem nicht allein, wenn sie sagt: "Rechtsunsicherheit ist Gift für die Wirtschaft".
Diese Initiative ist nun einmal der grösste Verhältnisblödsinn, der mir unter die Augen gekommen ist. Wegen ein paar und durchaus handelbaren Problemen die nun mal mit Asylanten oder Immigranten auftreten, nimmt man es aus wahltaktischen Gründen in Kauf unsere Verwaltung über Jahre mit nonsense-Verhandlungn lahmzulegen (die sog. fremden Richter werden dankbar sein vor einem solchen Schlamassel verschont zu bleiben). Wir haben weiss Gott wichtigere Aufgaben zu bewältigen als uns mit Beschäftigungstherapie auf Kosten des Steuerzahlers hinhalten zu lassen. Das sind z.B. der Ausbau von soliden und international verträglichen Rahmenbedingungen für den Wirtschafts-, Forschungs- und Bildungsstandort Schweiz, sowie den der Sozialwerke etc. Das sind die zentralen Aufgaben auf die wir uns fokussieren müssen. Die bringen uns auch weiter.
Ich gebe Ihnen Recht allgemein sind Verträge komplexer geworden, das hat jedoch in erster Linie mit der allgemein komplexeren Welt zu tun, die uns der technische Fortschritt gebracht hat. Komplexe Probleme muss man angehen, aber mit den geeigneten Rezepten und mit entsprechender Umsicht. Das ist allerdings weder spektakulär noch marktschreierisch, dafür intelligent, zuverlässig und wesentlich kostengünstiger.

Sie glauben, dass Herr B. gegen fremde Richter ist? Dann kennen Sie vielleicht seine Absprachen mit dem US-Botschafter Coneway zu seiner Bundesratszeit nicht.
B. scheint keineswegs etwas gegen fremde Richter zu haben, wenn es sich um Schiedsgerichte bei "Freihandelsverträgen" (eigentlich Investorenschutz-Diktaten) wie TTIP etc. handelt Gemäss diesem Protokoll aus dem Jahr 2007 bezeichnet er sich sogar als DER Schweizer, ders erfunden hat.

Siehe unten Passage

"4.(C) FC Blocher boasted that he had been the first proponent of a free trade agreement with the United States -- some ten years ago.
"

MfG
Werner T. Meyer

Das ganze ist auf WIKILEAKS unter B.'s Namen suchbar (21 liebt ja keine Links) ungekürzt:
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
"
SWISS JUSTICE MINISTER BLOCHER PREVIEWS VISIT TO WASHINGTON
Date:
2007 July 3, 16:31 (Tuesday)

Canonical ID:
07BERN609_a
Original Classification:
CONFIDENTIAL

Current Classification:
CONFIDENTIAL
Handling Restrictions
-- Not Assigned --

Character Count:
3597
Executive Order:
-- Not Assigned --

Locator:
TEXT ONLINE
TAGS:
KJUS - Administration of Justice | PTER - Political Affairs--Terrorists and Terrorism | SZ - Switzerland

Concepts:
-- Not Assigned --
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-- Not Assigned --

Type:
TE - Telegram (cable)
Office Origin:
-- N/A or Blank --

Office Action:
-- N/A or Blank --

Archive Status:
-- Not Assigned --
From:
Switzerland Bern

Markings:
-- Not Assigned --
To:
Department of Homeland Security | Federal Bureau of Investigation | Secretary of State | U.S.
Mission to European Union (formerly EC) (Brussels)

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Classified By: Ambassador Peter Coneway, Reasons 1.4 b/d

1.(C) Ambassador Coneway met with Swiss Federal Councilor
Christoph Blocher on July 3 to thank him for his
interventions in gaining Swiss Parliament's passage of the
U.S.-Swiss Operative Working Arrangement (OWA) on June 21
(reftel) and to preview Blocher's July 26-27 visit to
Washington. The Ambassador, joined by Econoff, Poloff and
Blocher's aide Corine Blesi, ran through the list of USG
interlocutors meeting with Blocher, including Attorney
General Gonzales, President's Foreign Intelligence Advisory
Board Chairman Stephen Friedman, DHS Secretary Chertoff, DNI
McConnell and several other senior officials. Combined with
the recent passage of the OWA, these discussions should lead
to an improved atmosphere for cooperation on counterterrorism
and counterproliferation, the Ambassador said. It was now up
to both sides to make the agreement meaningful at the working
level.

2.(C) FC Blocher agreed that the OWA was a good base for
cooperation. He expressed satisfaction with his Washington
itinerary, but emphasized that he hoped to have some time to
meet one-on-one with AG Gonzales and DHS Chertoff (though he
might include his Director of the Office of Justice Michael
Leupold). Blocher also underscored the importance of a press
event being organized by the Swiss Embassy, especially to
fend off unconstructive media speculation on the substance of
his Washington meetings.

3.(C) Turning to trade issues, the Ambassador asked FC
Blocher to provide backing to U.S.-Swiss free trade
discussions. The Ambassador noted that Congress might renew
the President's trade promotion authority (TPA), giving a new
lease on life for Doha or a bilateral agreement. The USG and
Switzerland, through their Trade and Investment Cooperation
(TIC) Forum, had recently achieved progress in beef exports
and look likely to make progress on e-commerce and enahced
IPR cooperation. A free trade agreement would be in both
country's interests.

4.(C) FC Blocher boasted that he had been the first proponent
of a free trade agreement with the United States -- some ten
years ago. The Swiss government of the time had rejected the
proposal, insisting that the EU was Switzerland's partner, as
if -- he quipped -- Switzerland could only have one. Blocher
acknowledged that agriculture remained the problem, but
offered that things should be simpler after the October 2007
elections.

5.(C) Comment: Federal Councilor Blocher was comfortable and
open during the discussions, portraying an eagerness to
resolve issues in the bilateral relationship. Also evident,
however, was Blocher's appreciation of the political climate
he is in, including the need to work carefully the public,
press, Federal Council, and his own bureaucracy to achieve
desired results. Indeed, Embassy's chief concern remains the
willingness of Blocher's own senior staff (some of whom are
appointed by the Federal Council as a whole, and not Blocher
alone) to carry out his mandate for closer cooperation with
the USG on law enforcement and intelligence. Thus, the
message in Washington will need to convey our appreciation
for Blocher's steps on behalf of bilateral cooperation, while
prodding him in a firm but constructive manner to ensure
follow-through.

CONEWAY
"
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Werter Herr Studer, auch ich nehme für mich in Anspruch, ein Kenner unserer Verfassung zu sein. In den Jahren 1997-99 gehörte ich nämlich der Verfassungskommission an, die sich intensiv mit der Revision unser BV befasst hatte. Aber besagte neue SVP-Volksinitiative bereitet mir keinerlei Sorge. Warum? Weil die Initiative das zwingende Völkerrecht in keiner Weise aushebelt. Oder kennen Sie Art. 139 Abs. 3 BV nicht? Dieser regelt ganz klar den Vorrang der zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts. Und dieser Vorrang wird von der neuen Volksinitiative der SVP expressis verbis bestätigt. Wo sehen Sie also das Problem?

Ich möchte als Schweizer Bürger nicht nur über das zwingende Völkerrecht geschützt sein, sondern den Schutz *aller* Menschenrechte geniessen. Mir behagt nicht, dass die Bundesrichter (die bekanntlich bei den Wahlen/Bestätigungswahlen unter der Fuchtel der Parlamentsmehrheit stehen) über die Anwendung und Auslegung dieser Menschenrechte ohne weitere Kontrolle urteilen könnten.
Als ehemaliges Mitglied der Verfassungskommission müssten Sie zudem eigentlich wissen, dass es duchaus strittig ist, welche Normen dem "zwingenden Völkerrecht" zugehörig sind.
Es ist demnach eher ein Taschenspielertrick, zu behaupten, man halte sich an das ZV, wenn man in Wahrheit selber definiert, was ZV überhaupt ausmacht.

@ M.Reimann: das müssen Sie mir etwas genauer erklären. Lesen sie doch den SVP-Initiativtext bezüglich Änderung von Art. 56a etwas eingehender. Da steht etwas ganz anderes als was Sie behaupten. Richtig ist, dass konsequenterweise gemäss Art. 139 Abs. 3 der BV die Bundesversammlung diese Initiative für ungültig erklären müsste. Wenn dem so ist, bin ich mit Ihnen einig, dass man dann von dieser Initiative nichts zu fürchten hat, wenn sie für ungültig erklärt wird.

Herr Bieri: ich stimme Ihnen vollkommen zu. Bei Herrn Reimann stellt sich das Problem, dass er die Problematik bezüglich der gefährlichen, unsinnigen Initiative und dem Art 139 Abs. 3 der BV bestens kennt. Es gehört zu seinen Spezialitäten mit Halbwahrheiten und Nebelpetarden zu operieren, wie bereits in früheren Beiträgen im J21.
Diese Taktik finde ich absolut perfid - es sind wie von ihm oben erwähnt, Taschenspielertrickli, passt zu diesem Klub.

Jetzt bewegt sich die SVP geistig bereits im Mittelalter.

Herr Gfeller, dort bewegt sich die SVP doch bereits seit CB sie übernahm.

¨L’initiative pour l’autodétermination¨
- une idée qui prête plutôt à auto-dérision

L’initiative ¨Le droit suisse au lieu de juges étrangers (initiative pour l’autodétermination)¨ a été pondu comme un nouvel œuf dans le nid de l’UDC, sans doute dans le souci de faire remonter l’image qui avait été ternie au cours de récents échecs subis dans des votations populaires.
Or, un examen approfondi de cette nouvelle initiative révèle qu’elle ne pourra procurer ni une plus-value en souveraineté populaire ni une plus-value en sécurité juridique, bien au contraire !

La question de l’invalidité de l’initiative

D’emblée, la question est de savoir si sur la base de l’actuelle Constitution fédérale, ¨l’initiative pour l’autodétermination¨ ne devra pas être déclarée nulle. Car d’une part, l’initiative demande au peuple de prendre position sur les rapports entre droit national et droit international et d’autre part, propose au peuple que la détermination du droit international impératif incombe dorénavant aux autorités suisses. De même, en prescrivant explicitement que la Constitution fédérale ¨est la source suprême du droit de la Confédération suisse¨, il faut se demander si une telle clause n’introduira pas, par la porte arrière, une juridiction sur la constitutionnalité des lois fédérales – rejetée catégoriquement jusqu’à présent… En bref, l’initiative mélange plusieurs questions différentes, de sorte que des doutes surgissent si le principe de l’unité de la matière, pourtant exigé pour ces votations, est encore respecté. Cependant, il ne faudra pas se faire d’illusions : dans leur pratique, les parlementaires prudents (anxieux ?) n’osent guère adopter une décision courageuse…

Le Cervin, la plus haute montagne de la terre -

La proposition selon laquelle la ¨Constitution fédérale est placée au-dessus du droit international et prime sur celui-ci…¨ engendre une vision erronée dans la ¨géographie¨ juridique tout autant comme cela sera en géographie terrestre avec la suggestion que le Cervin est la plus haute montagne de la terre… Ce texte feint créer une hiérarchie des ordres juridiques qui est totalement irréelle et propose des moyens de lutte qui font penser à la manière de laquelle Don Quijote a foncé sur les moulins à vent…

Le droit des gens - le droit approuvé par la communauté des Etats

En effet, si l’on se rend compte que d’une part, le droit international est le droit convenu entre les Etats, donc du droit conventionnel, la communauté des Etats doit pouvoir compter sur la certitude qu’un Etat respecte le droit auquel il a souscrit, qu’il l’exécute dans son droit national et le cas échéant, qu’il adapte dûment le droit national qui ne serait pas conforme. Cela correspond parfaitement à l’obligation d’agir en bonne foi, un principe que la Constitution fédérale elle-même impose explicitement à toutes les autorités fédérales (Article 5,3).
D’autre part, le droit international a connu une évolution dans des domaines auxquels ont peut attribuer ¨force de lois¨ - droit humanitaire international, Conventions de l’Organisation Internationale du Travail, Conventions des Droits de l’Homme, les normes de l’Organisation Mondiale de la Santé, de l’Agence internationale des Télécommunications, etc. etc. – et qui sont respectés par la communauté des Etats, soit comme droit conventionnel, soit même comme droit international coutumier, et qui sont repris dans plusieurs variantes (reconnues) en droit national.

Droit international – droit national : devoirs de coordination – non pas un régime dictatorial

Une perception réelle et actuelle des rapports entre droit international et droit national aboutit à la considération que les relations multiples et complexes entre les deux ordres juridiques ne peuvent être maîtrisées qu’au travers de solutions de coordination optimales. Le droit international et le droit national doivent être exécutés dans le respect des intérêts légitimes de tous les sujets de droits (Etats et particuliers). Un régime dictatorial résultera tôt ou tard en une perte de légitimité et des corrections s’imposeront contre de telles tendances. Point besoin de souligner que ces risques – aussi bien en Europe que dans le monde entier – sont d’actualité. Mais cela n’appellera pas un rejet de l’un ou l’autre ordre juridique, mais bien plus leur amélioration. Il ne faut non plus jamais oublier que le droit international et le droit national consacrent la protection contre la violence de même que des garanties pour les faibles (Etats et particuliers). Comme on a l’habitude de dire, il ne faut pas jeter l’eau du bain avec le bébé…

Les faiblesses fatales de l’initiative ¨pour l’autodétermination¨

Avec l’acceptation de l’initiative, la Suisse devra placer les engagements internationaux derrière toutes les dispositions de la Constitution fédérale - cela deviendra extrêmement fatal pour notre pays en tant que sujet de droit international et en tant que partie aux conventions internationales. En bref, la Suisse ne sera plus reconnue comme un fidèle partenaire négociateur et contractuel et perdra tôt ou tard la confiance internationale.
Pour l’avenir, cela signifie que toutes les parties contractantes (Etats, Organisations internationales) examineront minutieusement si la Suisse se tiendra effectivement aux engagements internationaux envisagés ou négociés et elles demanderont des sûretés précises à cet égard, ceci avant d’assumer elles-mêmes des engagements juridiques vis-à-vis de notre pays.
Pour le temps présent, l’exécution de l’initiative exigera que toutes (!!) les obligations et normes internationales en vigueur aujourd’hui pour la Suisse devront être soumises à l’examen si elles sont en parfaite harmonie avec notre Constitution fédérale. Il ne faut pas particulièrement avertir qu’un tel travail soit d’un volume herculéen… De plus, il n’y a pas lieu d’approfondir la question si une telle tâche étatique puisse être effectuée dans un délai raisonnable. Cependant, l’on peut s’interroger si un tel travail administratif correspond à l’optique de ceux des politiciens qui préconisent en permanence de réduire la bureaucratie d’Etat…

Nous savons de l’histoire des initiatives que les votations en Suisse se déroulent souvent dans le respect du bon sens et avec due considération au contexte global de la question soumise au vote. – Il est à espérer que ce sera aussi le cas avec l’actuelle initiative en question.

Lorenz Stampfli, Suisse de l’étranger

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