Landesrecht vor Völkerrecht?

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Landesrecht vor Völkerrecht?

Von Peter Studer, 24.10.2018

Am letzten Novemberwochenende findet die Abstimmung über die von der SVP fast allein losgetretene „Selbstbestimmungs-Initiative“ statt. Noch besteht grosser Klärungsbedarf.

Der Titel mag viele Bürgerinnen und Bürger abstrakt anmuten. Dabei handelt es sich um eine sehr wichtige Entscheidung. Eine Online-Umfrage bat 6500 Personen, das Wort Völkerrecht zu definieren. Etwa die Hälfte der Befragten versuchte sich an einer Beschreibung. Von ihnen betonte etwa ein Sechstel den verbesserten Menschenrechtsschutz dank der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) mit ihrem eigenen, vom Europarat beaufsichtigten Gerichtshof.

Beiden gehört die Schweiz an. Die EMRK und ihr Gerichtshof missfallen der SVP seit langem, was sie kürzlich in der Arena des Schweizer Fernsehens allerdings kleinredete. Ein weiteres Sechstel der Befragten nannte richtigerweise auch den Hauptinhalt des Völkerrechts, nämlich die Möglichkeit, internationale Verträge zwischen Staaten abzuschliessen.

Irreführender Titel der Initiative

Hier zeigt sich schon der Pferdefuss der SVP-Initiative: Sie dreht sich nämlich nicht um das, was der Titel „Selbstbestimmungs-Initiative“ als Kern des Volksbegehrens ausgibt. Niemand in der Schweiz spricht dem Bundesstaat und seinen Behörden das Recht ab, über den Abschluss internationaler Verträge selber zu bestimmen. Das ist ein Hauptmerkmal staatlicher Souveränität seit dem Beginn der Neuzeit.

Aber wenn die Schweiz einmal einen internationalen Vertrag mit andern Staaten abgeschlossen hat, muss sie ihn auch einhalten, jedenfalls bis sie ihn gültig gekündigt hat und wieder verlässt. Das ist einer der wenigen seit den frühen Zeiten des altrömischen Rechts „heiligen“ Grundsätze des Völkerrechts: Pacta sunt servanda – Verträge sind einzuhalten, wie jeder Rechtsstudent gelernt hat. Wenn ein Staat sein eigenes Recht innerstaatlich ändert – wie etwa durch eine der in der Schweiz häufigen Verfassungsrevisionen – ändert das noch nichts an seinen völkerrechtlichen Verpflichtungen.

Hier will nun die SVP eine zusätzliche Bremse einbauen, zum Schutz der von ihr gerne kurz vor Wahljahren angekickten populären Initiativen. Bei ihnen kann sich allenfalls ein Widerspruch auftun zwischen Abstimmungssieg und früheren Grundrechten, die völkerrechtlich abgesichert sind (Beispiel: Ausschaffungsinitiative 2014, wo die Bundesversammlung das Resultat mit Grundrechten der älteren EMRK versöhnen musste).

Der Trick der SVP: Kommt rückblickend ein solcher Widerspruch zum Vorschein, würde das ältere völkerrechtliche Dokument mit den oft zahlreichen Vertragspartnern nachverhandelt, bis es dem neuen Schweizer Verfassungsinhalt entspricht. Gelingt dies nicht und war der Vertrag nach dem Abschluss nicht dem Referendum unterstellt, müsste jemand in der Schweiz das völkerrechtliche Abkommen kündigen. Zum Kaliber der Diskrepanz und zur hierzulande verantwortlichen Behörde schweigt die SVP-Initiative. Gesetzgeberischer Pfusch, rügen die Gegner – und gewiss auch die später überrascht zu Nachverhandlungen genötigten Vertragspartner der Schweiz.

Zwei klärende Publikationen

In einem knapp 200-seitigen Buch „Völkerrecht – Geschichte und Grundlagen mit Seitenblicken auf die Schweiz“, Verlag Hier und Jetzt 2018, skizziert der Zürcher Rechtslehrer Oliver Diggelmannn in vorbildlich einfacher Sprache, was alle über das Völkerrecht wissen sollten. Sein einziges Zugeständnis an die SVP-Initianten: Bereits in den letzten Jahrzehnten seien ja Staatsvertragsreferenden gegenüber Verwaltung und Gerichten deutlich erweitert worden. Die Ausdehnung auf alle zwischenstaatlichen Verträge sei aber viel zu grob und zu starr.

Eine zweite wichtige Publikation zur Selbstbestimmungs-Initiative: In seinem buchlangen, glänzend geschriebenen Essay untersucht der Basler Rechtshistoriker Georg Kreis den bösen Vorwurf der „Fremden Richter“, der schon im Bundesbrief von 1291 abwehrend beschworen wird und jetzt wieder in der Propaganda für die SVP-Selbstbestimmungsinitiative und gegen ein Rahmenabkommen mit der EU zum Zuge kommt. Wiederum ist die propagandistische Absicht stärker als der Realitätsgehalt. Denn nach heutigem Stand der Verhandlungen würde bei Streitigkeiten mit der Schweiz wohl eher ein paritätisches Schiedsgericht als ein reines EU-Gericht angerufen.

Georg Kreis zeigt auf, dass die SVP seit langem ein Misstrauen gegen Richter pflegt („Kuscheljustiz“ im Strafrecht). Anstelle eines ausgewogenen Verhältnisses zwischen den drei Staatsgewalten verabsolutiert die SVP die Volksinitiative. Deren Annahme obliegt Volk und Ständen; mit deren Einpassung in das komplexe Verfassungsganze hat die Verfassung das Parlament betraut. Dieser Machtteilung stimmten Volk und Stände aber zu, als sie 2016 die Durchsetzungsinitiative der SVP wuchtig ablehnten.

Erwähnte Literatur:

  • Oliver Diggelmann: Völkerrecht – Geschichte und Grundlagen mit Seitenblicken auf die Schweiz, Verlag Hier und Jetzt, 2018.
  • Georg Kreis: „Fremde Richter“, Karriere eines politischen Begriffs, Verlag Hier und Jetzt, 2018.

Kommentare

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Wenn das Volk eine Initiative annimmt, die einem früheren Entscheid widerspricht, dann muss der neue Entscheid höher gewichtet werden. Das sagt nicht nur der gesunde Menschenverstand, sondern auch die Rechtsprechung. Sonst wäre es den heutigen Stimmbürgern nicht möglich, einen Entscheid früherer Generationen zu korrigieren.

Am letzten Novemberwochenende findet die Abstimmung über die von der SVP fast allein losgetretene „Selbstbestimmungs-Initiative“ statt. Noch besteht grosser Klärungsbedarf.

Wird irgendwann, möglichst bald, auch über den "Global pact of migration" abgestimmt? Den UN-Migrations-Pakt zu unterschreiben ist schon eine wichtige weitreichende Entscheidung.

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